{"id":9815,"date":"2023-03-01T20:39:16","date_gmt":"2023-03-01T18:39:16","guid":{"rendered":"https:\/\/www.regionaleconomy.eu\/rivista\/?p=9815"},"modified":"2023-03-06T13:33:01","modified_gmt":"2023-03-06T11:33:01","slug":"trasporto-pubblico-locale-tra-strategie-di-efficientamento-e-assegnazione-delle-risorse-statali-alle-regioni","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.regionaleconomy.eu\/rivista\/re\/trasporto-pubblico-locale-tra-strategie-di-efficientamento-e-assegnazione-delle-risorse-statali-alle-regioni\/","title":{"rendered":"Trasporto Pubblico Locale tra strategie di efficientamento e assegnazione delle risorse statali alle regioni"},"content":{"rendered":"

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Il presente saggio intende mostrare i risultati ottenuti dall\u2019introduzione del sistema premiale nel Trasporto Pubblico Locale previsto nel caso in cui le regioni italiane raggiungano gli obiettivi di efficientamento e razionalizzazione. L\u2019argomento \u00e8 di notevole importanza. Infatti, l\u2019efficienza del trasporto pubblico ha un impatto di estremo rilievo in termini sociali e sortisce importanti effetti anche sul piano dello sviluppo e della competitivit\u00e0 dell\u2019intera economia nazionale. Il maggiore contributo del lavoro \u00e8 dovuto all\u2019emergere dell\u2019opportunit\u00e0 di un rinnovo del cosiddetto modello \u201cmisto\u201d, in base al quale, a fronte di una quota di sussidio da erogare sulla base del criterio del costo storico e del fabbisogno storico e, dunque, indipendentemente dal raggiungimento di un qualsiasi obiettivo, \u00e8 prevista una quota aggiuntiva la cui erogabilit\u00e0 \u00e8 subordinata a parametri di efficienza ed efficacia. Questo consente infatti di avere un maggiore equit\u00e0. Infine, viene evidenziata la necessit\u00e0 di avviare una ridefinizione del panel degli obiettivi da raggiungere per ottenere l\u2019accesso alla \u201cquota premiale\u201d.<\/p>\n

1. Introduzione<\/strong><\/p>\n

Il Trasporto Pubblico Locale (TPL)[1]<\/a> \u00e8 stato pi\u00f9 volte oggetto di attenzione da parte del legislatore italiano (Della Porta e Gitto, 2013 pp.39-40) che, nell\u2019apprezzabile proposito di contenere la contribuzione pubblica e rendere il settore pi\u00f9 efficiente e produttivo (Liberati e Marcucci, 2003), ha proceduto, a partire dagli anni Ottanta, ad una sostanziale riforma organica del settore (Boitani e Cambini, 2002 pp.45-46) con un progressivo trasferimento delle competenze dallo Stato alle regioni (Busti, 2011 pp.25-28; Tuzi, 2016, 2020 pp.9-12).<\/p>\n

Nell\u2019intento di assicurare al settore TPL risorse adeguate e congrue in una rinnovata prospettiva di governance<\/em> dei finanziamenti pubblici si \u00e8, invero, inizialmente proceduto all\u2019istituzione di un Fondo nazionale ad<\/em> hoc<\/em>[2]<\/a> ed alla contestuale introduzione di meccanismi di efficientamento con criteri individuati \u201csulla base della dimensione dei servizi effettuati [\u2026] nonch\u00e9 del progressivo conseguimento delle condizioni economiche di bilancio delle aziende\u201d[3]<\/a> del settore. E, se in un siffatto contesto il principio di sussidiariet\u00e0 (per il solo decentramento di talune funzioni amministrative) \u00e8 stato intersecato con il principio di statalizzazione (per la centralizzazione della governance<\/em> delle risorse), una pi\u00f9 completa attuazione del principio di sussidiariet\u00e0 si \u00e8 realizzata solo con la c.d. riforma Burlando[4]<\/a>. Tale riforma, infatti, oltre a tutti i compiti e funzioni in materia di TPL[5]<\/a>, ha devoluto alle regioni ed agli enti locali anche l\u2019autonomia delle risorse finanziarie[6]<\/a> concernenti le funzioni amministrative con l\u2019onere di costituire un fondo annuale destinato ai trasporti[7]<\/a> anche se, non ha innovato in toto<\/em> il settore ma ha consolidato il sistema precedentemente introdotto. Si tratta di un riordino della specifica normativa che, traendo origine dalla grave crisi economico-finanziaria \u00a0generata dalla differenza tra costi e ricavi, dalle perdite subite dagli operatori del settore TPL nonch\u00e9 dal \u201cprogressivo calo delle quote di mercato del trasporto pubblico\u201d (Boitani e Cambini, 2002b p.194), ha inteso procedere all\u2019unificazione delle responsabilit\u00e0 finanziarie ed alla pianificazione dei servizi gestiti dalle regioni e dagli enti locali al fine di rendere pi\u00f9 trasparenti e contenuti i costi del servizio offerto (Buzzo Margari e Piacenza, 2004 p.2) e di limitarne l\u2019impatto sulla finanza pubblica. Nel nuovo assetto, in sostanza, le regioni sono state \u201cpienamente responsabilizzate\u201d (Della Porta e Gitto, 2013 p.42) e conseguentemente indotte ad un utilizzo pi\u00f9 oculato e diligente di risorse proprie[8]<\/a>.<\/p>\n

Tale impianto \u00e8 stato emendato con la L. 228\/2012 che, nel segnare il passo al sistema di governance<\/em> regionale, da un lato ha restituito al governo centrale la competenza sulla gestione delle contribuzioni con la costituzione di un particolare Fondo per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, dall\u2019altro ha riservato le funzioni amministrative di organizzazione e pianificazione dei servizi alla specifica pertinenza delle regioni[9]<\/a>. Si tratta, dunque, di un modello \u201cmisto\u201d che ha aperto la strada ad una ristrutturata gerenza statale caratterizzata da un inedito sistema premiale[10]<\/a> per il quale una parte del Fondo \u00e8 stato ripartito sulla base della spesa storica ed invariabile di ogni regione (90%), altra parte \u00e8 stato alle stesse erogato subordinatamente al raggiungimento di specifici obiettivi (10%)[11]<\/a>.<\/p>\n

Un siffatto modello, in verit\u00e0, \u00e8 stato percepito come un sistema \u201cmultante\u201d sia dalle regioni che dagli enti locali. Essi, pertanto, ne hanno sollecitato una sostanziale revisione con l\u2019attenuazione delle penalizzazioni[12]<\/a> mediante nuovi e pi\u00f9 accessibili obiettivi[13]<\/a>.<\/p>\n

Va, per altro verso, rimarcato che, se i sussidi[14]<\/a> pubblici nel settore TPL s\u2019innestano de plano<\/em> con funzioni di carattere sociale[15]<\/a> (Van Goeverden et al<\/em>., 2006 p.6), nemmeno possono essere trascurati gli obiettivi di efficientamento, siccome riconducibili \u2013 in via principale \u2013 alla riduzione della mobilit\u00e0 privata, dell\u2019inquinamento ambientale e della congestione del traffico urbano (Ponti, 2016 p.5).<\/p>\n

Nella sua funzione sociale il finanziamento pubblico \u00e8 diretto a garantire, agli utenti, un adeguato, efficiente ed uniforme livello di accessibilit\u00e0 ai servizi di trasporto pubblico ed una loro fruibilit\u00e0 multiforme e diversificata. Esso, infatti, realizza obiettivi meramente redistributivi[16]<\/a> \u201cmediante erogazione di servizi sussidiati in kind\u201d (Ponti, 2016 p.5) nonch\u00e9 attraverso l\u2019istituzione ed il finanziamento di prestazioni che diversamente non si riuscirebbe a rendere disponibili (Marino, 2011 p.56). N\u00e9 sfugge che, nel consentire di tenere basse le tariffe[17]<\/a>, i contributi statali si identificano come valido \u201cstrumento per perseguire l\u2019equit\u00e0 attraverso una redistribuzione del reddito a determinati gruppi della popolazione\u201d (Petruccelli et al<\/em>., 2020 p.2; Iseki e Taylor, 2001).<\/p>\n

Sotto il profilo pi\u00f9 squisitamente economico (Marino, 2011 p.56) e\/o dell\u2019efficienza (Ponti, 2016 p.5) si osserva, in primis<\/em>, che, se i contributi statali incarnano lo strumento per \u201ccompensare le perdite di benessere generate dal crescente squilibrio tra trasporto pubblico e trasporto privato\u201d (Marino, 2011 p.56), essi generano anche una propensione alla riduzione dei costi agevolando il \u201criequilibrio del mercato dei trasporti distorto per effetto delle maggiori esternalit\u00e0 prodotte dal trasporto privato\u201d (Petruccelli et al<\/em>., 2020 p.2). L\u2019erogazione del finanziamento pubblico, inoltre, nell\u2019agevolare la riorganizzazione pi\u00f9 ottimale dei servizi induce alla riduzione dei tempi di viaggio, dei consumi energetici e finanche \u201cdel costo medio raggiungibile con l\u2019aumento della domanda in presenza di economie di scala\u201d (Petruccelli et al<\/em>., 2020 p.2).<\/p>\n

Non meno importanti i riflessi che i sussidi statali riverberano sulla gestione del settore TPL (Buzzo Margari e Piacenza, 2004 p.2). Essi, infatti, tendono ad assicurare la continuit\u00e0 del servizio degli operatori (Ubbels et al<\/em>., 2001 p.74) dal momento che \u201cle tariffe adottate [\u2026] non possono consentire alle imprese di ottenere il pareggio tra costi e ricavi\u201d[18]<\/a>.<\/p>\n

Particolare attenzione va riservato al sistema di sovvenzione del settore TPL (Petruccelli et al<\/em>., 2020 p.1-2), da un lato connotato dalla provenienza delle risorse[19]<\/a>, dal criterio[20]<\/a> e dai vincoli[21]<\/a> di quantificazione del sussidio, dall\u2019altro caratterizzato dall\u2019oggetto, dall\u2019obiettivo e dalle finalit\u00e0 del sussidio[22]<\/a>, nonch\u00e9 dal settore operativo sussidiato[23]<\/a> e dal beneficiario diretto del sussidio[24]<\/a>. Con riguardo all\u2019obiettivo del sussidio, diversamente da altri Paesi in cui il sostegno al TPL \u00e8 per lo pi\u00f9 orientato alla domanda, in Italia esso \u00e8 propeso all\u2019offerta del servizio (Corona, 2013 pp.5-6), cio\u00e8 alla quantit\u00e0 del servizio erogato[25]<\/a> che, attualmente, segue il criterio fisso, riferito cio\u00e8 a dati storici.<\/p>\n

Sennonch\u00e9, proprio con riferimento al meccanismo di quantificazione del sussidio alle regioni, il presente lavoro vuole essere un contributo per individuare il \u201cmodello\u201d pi\u00f9 idoneo da utilizzare nella ripartizione dei finanziamenti statali riservati al settore TPL, sia nell\u2019ottica dell\u2019efficientamento e della migliore razionalizzazione delle risorse nell\u2019ambito della gestione, sia al fine dell\u2019ottimizzazione dei servizi e della conquista degli obiettivi sociali, economici ed ambientali.<\/p>\n

2. Il sistema premiale nel Trasporto Pubblico Locale tra obiettivi di efficientamento e di razionalizzazione<\/strong><\/p>\n

Con l\u2019introduzione del sistema premiale nel settore TPL[26]<\/a> si \u00e8 avviata una fase gestionale indirizzata verso l\u2019efficientamento e alla revisione dei relativi gap<\/em> territoriali per convogliare il settore nel perimetro di una maggiore sostenibilit\u00e0 economico-finanziaria (Spirito, 2013) e ridurne il divario tra le stesse regioni e la realt\u00e0 dei Paesi europei (Della Porta, 2013 pp.44-46). Si tratta di un sistema di finanziamento pubblico subordinato, sebbene in parte, alla valutazione di un panel<\/em> di obiettivi economici e di misure di razionalizzazione dei servizi nell\u2019obiettivo di stimolare le regioni e gli enti locali a migliorare la programmazione, ad ottimizzare la gestione[27]<\/a>, a garantire \u201cl\u2019equilibro economico\u201d e \u201cl\u2019appropriatezza\u201d delle scelte operate e, per l\u2019effetto, ad \u201cavere completo accesso al fondo\u201d[28]<\/a>. N\u00e9 tali obiettivi possono essere avulsi dalla prospettiva di un\u2019offerta pi\u00f9 \u201cidonea\u201d ed \u201cefficiente\u201d che, per soddisfare al meglio la domanda di trasporto pubblico, da un lato auspica un incremento qualitativo e quantitativo dei servizi a domanda elevata e del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi, dall\u2019altro segue l\u2019ineludibile percorso di una progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso e di una ridefinizione dei livelli occupazionali[29]<\/a>.<\/p>\n

Nell\u2019anzidetto sistema di finanziamento, il Fondo Nazionale Trasporti appositamente istituito \u00e8 stato ripartito tra le regioni per il 90% sulla base delle percentuali storiche di riferimento e per il residuo 10% in considerazione della valutazione degli indicati parametri premiali[30]<\/a>, parametri correlati a criteri meramente quantitativi, respingendosi qualsiasi valutazione discrezionale[31]<\/a>. In particolare, se la realizzazione degli obiettivi produttivi \u00e8 stata conformata all\u2019incremento annuale del load factor<\/em>[32]<\/a> correlato \u2013 nel primo triennio di applicazione \u2013 alla crescita del 2,5% del numero dei passeggeri trasportati su base regionale[33]<\/a>, che impatta per il 3%[34]<\/a> sulla quota subordinata delle risorse, il soddisfacimento dell\u2019obiettivo economico \u00e8 stato relazionato al potenziamento annuale del rapporto tra i ricavi da traffico e costi operativi, calcolato su base regionale, \u201cdi almeno lo 0,03 per rapporti di partenza inferiori o uguali allo 0,20 ovvero 0,02 per rapporti di partenza superiori allo 0,20 fino alla concorrenza del rapporto dello 0,35, ovvero attraverso il mantenimento o l’incremento del medesimo rapporto per rapporti superiori\u201d[35]<\/a>. Si tratta, in sostanza, del conseguimento del progressivo incremento del rapporto tra ricavi e costi che impatta per il 6%[36]<\/a> sulla quota subordinata delle risorse. Va, a tal proposito, precisato che l\u2019indicatore economico del rapporto ricavi tariffari\/costi operativi (con valore di riferimento fissato al 35%) era gi\u00e0 stato indicato dal legislatore[37]<\/a> come misura di riferimento per stimare l\u2019efficacia e l\u2019efficienza degli operatori del settore TPL proprio al fine di spronare le aziende a minimizzare i costi ed incrementare il numero dei passeggeri trasportati influendo sui ricavi operativi (Cassa Depositi e Prestiti, 2013 pp.38-41).<\/p>\n

Per ci\u00f2 che riguarda la ridefinizione di livelli occupazionali pi\u00f9 \u201cappropriati\u201d emerge l\u2019assenza di specifiche indicazioni da parte del legislatore che si \u00e8 limitato ad enunciarne i presupposti generici correlati \u201cal mantenimento o (al)l’incremento dei livelli occupazionali di settore, ovvero [\u2026] (al) la riduzione degli stessi attuata con il blocco del turn over [\u2026] e\/o con processi di mobilit\u00e0\u201d[38]<\/a>, nell\u2019impatto dell\u20191%[39]<\/a> sulla quota subordinata delle risorse.<\/p>\n

Particolare attenzione va, infine, riservata alla previsione di idonei strumenti di monitoraggio e di verifica[40]<\/a> quale obiettivo di indirizzo previsionale-organizzativo verosimilmente diretto agli organi centrali delegati al monitoraggio e al controllo delle performance<\/em> regionali. L\u2019idoneit\u00e0 di tali strumenti \u00e8 da correlarsi all\u2019adeguatezza della trasmissione, da parte degli operatori del settore, dei dati utili per la valutazione degli obiettivi all\u2019Osservatorio per il trasporto pubblico locale e alle regioni[41]<\/a>.<\/p>\n

Ci\u00f2 detto, se l\u2019accesso alla quota variabile del Fondo \u00e8 strettamente legato al raggiungimento di tutti gli obiettivi, qualora essi siano dalla regione raggiunti solo in parte alla stessa \u201c\u00e8 assegnata parte della quota\u201d[42]<\/a> del 10% delle risorse subordinate.<\/p>\n

Ciascun obiettivo, il relativo criterio di valutazione e il peso sulla quota delle risorse subordinata del Fondo Nazionale Trasporti \u2013 in vigore negli anni dal 2013 al 2016 \u2013 vengono riepilogati nella tabella 1) che segue.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Dalla tabella 1) emerge che, dei quattro obiettivi, solo tre [cfr. colonna A<\/em>), lett. a <\/em>e c<\/em>), b<\/em>), d<\/em>] influiscono sulla quota subordinata del Fondo, mentre l\u2019ultimo obiettivo [lett. e<\/em>] enuncia solo l\u2019attivit\u00e0 di ricezione dei dati da parte del preposto Osservatorio.<\/p>\n

3. I primi risultati del sistema premiale<\/strong><\/p>\n

La tempestiva applicazione del sistema premiale a modello misto \u00e8 stato ostacolato da sospensioni e rinvii verosimilmente attribuibili alle interposte resistenze regionali e settoriali. Infatti, nonostante la disciplina sul sistema premiale sia entrata in vigore nel 2013 se ne riscontra concreta attuazione solo nel biennio 2015-2016 giacch\u00e9, se per l\u2019anno di emanazione della normativa gli obiettivi sono stati ritenuti assolti mediante l\u2019adozione (da parte delle regioni) di un generico piano di riprogrammazione dei servizi[43]<\/a>, per il 2014 sono stati considerati raggiunti ope legis<\/em> nella contestuale previsione di una ripartizione del Fondo tra le regioni \u201cbasata sull\u2019intesa raggiunta in Conferenza Unificata del 5 agosto 2014\u201d (Camera deputati, 2022a).<\/p>\n

Per converso, nel primo anno di applicazione del regime premiale (2015), le regioni (a statuto ordinario) che hanno raggiunto tutti gli obiettivi con il conseguente accesso all\u2019integrale quota subordinata delle risorse del Fondo sono stati nove, le restanti sei regioni hanno raggiunto, infatti, solo parzialmente gli obiettivi subendo una contrazione della quota delle risorse erogata a loro favore.<\/p>\n

I risultati della verifica per ciascuna regione vengono riepilogati nella tabella 2) che segue.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Dalla tabella si evince che le regioni \u201cvirtuose\u201d sono prevalentemente localizzate nel nord Italia (Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto), tre nel centro (Lazio, Toscana e Umbria) ed una nel sud (Basilicata). Le altre regioni sono ubicate in maggioranza nel centro-sud Italia (Abruzzo, Basilicata, Campania, Marche, Molise e Puglia). Per queste ultime l\u2019omesso raggiungimento degli obiettivi ha comportato una decurtazione delle risorse di \u20ac 75,48 milioni[44]<\/a>, pari al 15,3% della quota delle risorse subordinata del Fondo per il 2015[45]<\/a> (Camera Deputati, 2022a).<\/p>\n

Nel secondo anno di applicazione del sistema premiale a modello misto il numero delle regioni che hanno conseguito tutti gli obiettivi (otto) \u00e8 diminuito con un incremento di quelle meno performanti (sette).<\/p>\n

I risultati della verifica per ciascuna regione del 2016 vengono riepilogati nella tabella 3) che segue.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Nel 2016 il numero delle regioni che hanno raggiunto tutti gli obiettivi \u00e8 diminuito (otto su quindici) nella conferma di tutte le regioni localizzate nel nord Italia (Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto), di due regioni situate nel centro (Toscana e Umbria), nonch\u00e9, di una regione del sud (Puglia). Le altre regioni sono ubicate, per lo pi\u00f9, nel sud Italia (Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania e Molise) mentre tre sono del centro (Lazio, Marche e Umbria). Il difettato raggiungimento degli obiettivi ha comportato un aumento della decurtazione delle risorse di \u20ac 105,20 milioni, alzando anche la soglia al 21,7% della quota delle risorse subordinata del Fondo per il 2016[46]<\/a> (Camera deputati, 2022a).<\/p>\n

L\u2019analisi dei risultati del biennio 2015-2016 rispetto al conseguimento degli obiettivi fa emergere, invero, un peggioramento delle performance<\/em> regionali sia per quanto concerne l\u2019obiettivo dell\u2019incremento annuale dei passeggeri che per il progressivo incremento del rapporto tra ricavi tariffari e costi operativi, mentre l\u2019obiettivo sui livelli occupazionali adeguati \u00e8 stato (ritenuto) soddisfatto da tutte le regioni.<\/p>\n

Gli esiti vengono riassunti nella tabella 4) che segue.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Nel biennio di riferimento raddoppiano le regioni che stentano a raggiungere l\u2019indicato incremento annuale dei passeggeri (passando dal 13,3% del 2015 al 26,7% nel 2016) ed aumentano, sebbene in misura inferiore, le regioni che non soddisfano l\u2019obiettivo del progressivo incremento del rapporto tra ricavi tariffari e costi operativi (passando dal 33,3% del 2015 al 40,0% nel 2016). Inoltre si evince la difficolt\u00e0 delle regioni deficitarie nel primo anno a qualificarsi come \u201cvirtuose\u201d nell\u2019anno successivo. \u00a0Infatti, nel 2016 cinque regioni (Basilicata, Calabria, Lazio, Molise e Umbria) peggiorano le loro performance<\/em> rispetto al 2015, mentre solo una regione (Puglia) raggiunge tutti gli obiettivi e un\u2019altra (Campania) migliora i risultati ma non accede integralmente al Fondo. Inoltre, due regioni (Abruzzo e Marche) confermano la loro inidoneit\u00e0 a migliorare la performance<\/em> confermando lo stesso insufficiente risultato in entrambi gli anni. Le altre sei regioni (Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Piemonte, Toscana e Veneto) rafforzano la loro posizione raggiungendo tutti gli obiettivi di efficientamento. Gli effetti del mancato raggiungimento di tutti gli obiettivi da parte di alcune regioni hanno inciso sensibilmente sulla quota delle risorse \u201cvariabili\u201d del Fondo statale con minori trasferimenti alle regioni per complessivi \u20ac180,68 milioni, di cui \u20ac75,48 milioni per il 2015 ed \u20ac105,20 milioni per il 2016.<\/p>\n

4. L\u2019attenuazione delle misure premiali a seguito della Conferenza Stato-Regioni<\/strong><\/p>\n

Dopo il primo anno di vigenza del regime premiale la Conferenza Stato-Regioni si \u00e8 pronunciata sull\u2019esigenza di una sostanziale revisione degli indicatori di efficientamento attraverso un temperamento dei principi di penalizzazione. Tale determinazione \u00e8 emersa nella necessit\u00e0 di non danneggiare talune regioni che, nonostante gli apprezzabili risultati, avrebbero altrimenti avuto minori trasferimenti con un\u2019inevitabile influenza negativa sullo stesso efficientamento e \u201ccon esso (sul)la regolarit\u00e0 e (sul)la continuit\u00e0 dei servizi\u201d (Conferenza Regioni, 2016a, 2016b).<\/p>\n

La mitigazione dei nuovi criteri ha, tuttavia, riguardato solo taluni obiettivi, ed in particolare, quelli concernenti la razionalizzazione dei servizi e l\u2019efficienza economica. Si tratta, invero, di traguardi direttamente connessi all\u2019incremento della domanda di mobilit\u00e0 e al rapporto ricavi\/costi s\u00ec che, se il soddisfacimento degli obiettivi produttivi finalizzati a conseguire un\u2019offerta di servizio pi\u00f9 idonea, pi\u00f9 efficiente ed economica[47]<\/a> e una razionalizzazione dei servizi offerti in relazione alla domanda di mobilit\u00e0[48]<\/a>, sono stati collegati all\u2019incremento annuale del load factor<\/em>, essi sono stati ritenuti raggiunti \u201cse il rapporto \u00e8 incrementato rispetto al valore dell\u2019anno precedente oppure se \u00e8 incrementato rispetto al valore della media dei tre anni precedenti\u201d[49]<\/a>.<\/p>\n

L\u2019emendato parametro, pertanto, \u00e8 stato anch\u2019esso commisurato all\u2019incremento annuale del load factor<\/em> ma con un intervallo temporale pi\u00f9 ampio (che si estende anche al triennio precedente) e senza uno specifico standard<\/em> incrementale.<\/p>\n

Il legislatore ha previsto, inoltre, che il soddisfacimento dell\u2019obiettivo economico finalizzato a conseguire il progressivo incremento del rapporto tra ricavi tariffari e costi operativi[50]<\/a> \u201c\u00e8 verificato attraverso l’incremento, su base annua, rispetto all’anno precedente, del rapporto calcolato su base regionale tra ricavi da traffico [\u2026] e costi operativi [\u2026] di almeno lo 0,015 per rapporti di partenza inferiore o uguali allo 0,20 ovvero 0,01 per rapporti di partenza superiore allo 0,20 fino alla concorrenza del rapporto dello 0,35. L’obiettivo [\u2026] si intende raggiunto se l’incremento previsto \u00e8 raggiunto rispetto all’anno precedente ovvero rispetto alla media dei tre anni precedenti\u201d[51]<\/a>.<\/p>\n

I nuovi parametri del rapporto ricavi\/costi risultano, dunque, dimezzati rispetto alle precedenti misure e con un intervallo temporale di verifica pi\u00f9 ampio (triennio precedente).<\/p>\n

Si aggiunga che, se il legislatore ha confermato la misura degli altri obiettivi (livelli occupazionali appropriati e strumenti di verifica e monitoraggio) e le percentuali di incidenza degli obiettivi sulla quota delle risorse subordinate, la nuova disciplina ha introdotto una \u201cclausola di sospensione\u201d del sistema premiale per le \u201cregioni che hanno subito eventi calamitosi per i quali sia stato dichiarato lo stato di emergenza\u201d[52]<\/a> a valere per l\u2019anno in cui l\u2019evento si \u00e8 verificato e per l\u2019anno successivo. L\u2019accesso alla quota subordinata del Fondo, al pari della originaria prescrizione, \u00e8 consentito anche parzialmente e con riferimento alla quota delle risorse sugli obiettivi conseguiti.<\/p>\n

I nuovi criteri di valutazione e le relative misure sulla quota delle risorse subordinata del Fondo statale vengono riassunti nella tabella 5) che segue.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Dalla tabella 5) si evince, al pari dei dati della Tabella 1), che dei quattro obiettivi, solo tre [cfr. colonna a), lett. a <\/em>e c<\/em>), b<\/em>), d<\/em>] operano sulla quota subordinata del Fondo, mentre l\u2019ultimo obiettivo [lett. e<\/em>] enuncia solo una mera attivit\u00e0 amministrativa di acquisizione dei dati dai preposti organi. I criteri di accesso al Fondo (cfr. colonna B\u2019) risultano mitigati, rispetto alla originaria prescrizione, prevedendo (solo un indefinito) incremento del load factor<\/em> per il raggiungimento dell\u2019obiettivo sulla razionalizzazione dei servizi [cfr. punto 1), lett. a<\/em> e c<\/em>), colonna A\u2019], ed il dimezzamento dell\u2019incremento del rapporto ricavi\/costi per il soddisfacimento dell\u2019obiettivo di efficientamento economico [cfr. puto 2), lett. b<\/em>), colonna A\u2019]. Sono confermati sia il parametro del criterio sui livelli occupazionali sia l\u2019attribuzione all\u2019Osservatorio nazionale sulle politiche del trasporto pubblico locale il TPL il compito di ricezione e verifica dei dati.<\/p>\n

5. Aggiornamento dei criteri di valutazione e ridefinizione degli indici di accesso al Fondo nazionale<\/strong><\/p>\n

All\u2019indomani dell\u2019esperienza biennale del sistema premiale, il legislatore ha di fatto ridisegnato gli obiettivi ed i criteri di valutazione[53]<\/a>, sia attraverso la previsione di ulteriori criteri di efficientamento per l\u2019accesso alla quota \u201cvariabile\u201d del Fondo (rispetto ai precedenti tre criteri), sia mediante l\u2019innalzamento della soglia della quota variabile, anche se l\u2019entrata in vigore della disciplina \u00e8 stata rinviata[54]<\/a> a causa dell\u2019emergenza sanitaria da Covid-19.<\/p>\n

Il primo criterio introdotto dalla normativa emanata ha riguardato la \u201csuddivisione tra le regioni di una quota pari al dieci per cento dell\u2019importo del Fondo sulla base dei proventi complessivi da traffico e dell\u2019incremento dei medesimi registrato [\u2026] tra l\u2019anno 2014 e l\u2019anno di riferimento\u201d con previsione per gli anni a venire dell\u2019incremento della quota nella misura del \u201ccinque per cento dell\u2019importo del Fondo per ciascun anno fino a raggiungere il venti per cento dell\u2019importo del predetto Fondo\u201d[55]<\/a>.<\/p>\n

Trattandosi, dunque, di un criterio che incide sulla quota subordinata del 10% del Fondo (nell\u2019anno base=2020), con un aumento fino al 20% determinato da incrementi progressivi annuali del 5%, si assiste ad una mitigazione dell\u2019originario coefficiente economico del rapporto tra i ricavi tariffari e i costi operativi. Esso, infatti, \u00e8 correlato solo ad una delle due variabili economiche e la misura della sua variazione (delta) \u00e8 calcolata mediante comparazione tra dati temporalmente assai distanti, vale a dire tra l\u2019anno di analisi e l\u2019anno di riferimento (anno base=2014). N\u00e9 la misura della sua variazione (delta) \u00e8 indicizzata alla rivalutazione monetaria in ragione del tasso inflattivo.<\/p>\n

Il secondo criterio concerne l\u2019individuazione dei costi standard<\/em> sulla base del quale erogare le risorse agli operatori. Si tratta di un parametro che influisce sull\u2019accesso al Fondo per \u201cuna quota pari, per il primo anno, al dieci per cento\u201d, nella previsione di un suo incremento negli anni successivi di un valore pari al \u201ccinque per cento dell\u2019importo del Fondo per ciascun anno fino a raggiungere il venti per cento dell\u2019importo del predetto Fondo\u201d[56]<\/a>. La definizione del costo economico standardizzato nel settore, gi\u00e0 in passato dalla legge considerato[57]<\/a>, stabilisce gli esatti confini della determinazione dell\u2019importo a base di gara nelle procedure competitive di affidamento del servizio (ex multis<\/em>, Avenali e Matteucci, 2018; Borgonovi, 2012; Guarini, 2012; Lepore et al<\/em>., 2012; Petruccelli e Fabrizio, 2008).<\/p>\n

Oltre ai predetti criteri il legislatore ha previsto, per l\u2019accesso al Fondo, la necessit\u00e0 di stabilire l\u2019affidamento dei servizi di trasporto attraverso la procedura di evidenza pubblica pena la \u201criduzione in ciascun anno delle risorse del Fondo\u2026 qualora i servizi\u2026 non risultino affidati\u201d[58]<\/a> con siffatte procedure con un decremento del Fondo \u201cpari al quindici per cento del valore dei corrispettivi dei contratti di servizio non affidati\u201d[59]<\/a>, con esclusione dei \u201ccontratti di servizio affidati in conformit\u00e0 alle disposizioni, anche transitorie, di cui al regolamento (CE) n. 1370\/2007\u201d[60]<\/a>. Si tratta, in sostanza, del necessario utilizzo delle procedure competitive ai fini dell\u2019affidamento dei servizi di trasporto pubblico, in linea con le prescrizioni comunitarie. Il processo di liberalizzazione si qualifica, del resto, come elemento strumentale alla libera concorrenza dei mercati[61]<\/a>, tradizionalmente caratterizzati dall\u2019esistenza di monopoli anche nell\u2019ambito del trasporto pubblico (ex multis<\/em>, Albano et al<\/em>., 2014; Alderighi e Sparacino, 2008; D\u2019Amico e Palumbo, 2008; Cambini e Buzzo Margari, 2005; Cambini e Galleano, 2005; Cangiano, 2005; Cambini e Boitani, 2004; Cambini, 2003).<\/p>\n

Per quanto concerne i criteri di razionalizzazione dei servizi il novellato disposto ha pure previsto l\u2019esigenza di una loro definizione di livelli adeguati[62]<\/a>, sia attraverso idonee azioni sul \u201craggiungimento di obiettivi di soddisfazione della domanda di mobilit\u00e0\u201d, sia mediante progetti di ottimizzazione tesi a garantire \u201cl\u2019eliminazione di duplicazioni di servizi sulle stesse direttrici\u201d [63]<\/a>. Si tratta di promuovere \u201csoluzioni innovative e di minor costo per fornire servizi di mobilit\u00e0 nelle aree a domanda debole, quali scelte di sostituzione modale\u201d attraverso la \u201criprogrammazione dei servizi\u201d[64]<\/a>.<\/p>\n

Non meno importante l\u2019inserita clausola di salvaguardia per le regioni che non hanno raggiunto i preposti obiettivi nel rispetto del sistema premiale. A tale specifico riguardo, il legislatore ha comunque inteso garantire loro l\u2019accesso al Fondo con \u201cuna riduzione annua maggiore del cinque per cento rispetto alla quota attribuita nell\u2019anno precedente\u201d considerato che \u201c nel primo quadriennio [\u2026] il riparto non pu\u00f2 determinare per ciascuna regione una riduzione annua maggiore del 10 per cento rispetto alle risorse trasferite nel 2015\u201d[65]<\/a>.<\/p>\n

I nuovi criteri di valutazione previsti dal D.L. 50\/2017 e le relative misure sul Fondo statale vengono riepilogati nella tabella 6) che segue.<\/p>\n

\"\"<\/p>\n

Dalla tabella 6) si evince che l\u2019obiettivo economico \u00e8 riferito al progressivo incremento dei ricavi tariffari (cfr. lett. a)<\/em>, colonna A\u2019\u2019). Gli altri obiettivi (cfr. lett. b<\/em> e d<\/em>) si limitano a promuovere il processo di liberalizzazione del settore. Relativamente all\u2019obiettivo di razionalizzazione del servizio (cfr. lett. c<\/em>) emerge come esso sia raggiunto attraverso l\u2019esplicitazione dei livelli adeguati con un originale parametro, rispetto al passato, sull\u2019accesso alla quota \u201cmaggioritaria e stabile\u201d del Fondo, non pi\u00f9 definita in misura fissa o sulla base dei criteri storici. Inoltre tutti gli obiettivi sono ancorati, qualora non fossero interamente o parzialmente realizzati, alla disposizione di salvaguardia (cfr. lett. e<\/em>).<\/p>\n

6. Il Trasporto Pubblico Locale tra efficientamento e misure di premialit\u00e0: il parere della Commissione di studio<\/strong><\/p>\n

La questione del miglioramento della economicit\u00e0, della redditivit\u00e0 e della qualit\u00e0 del servizio di trasporto pubblico locale (Liberati e Marcucci, 2003) \u00e8 stata attentamente vagliata dalla Commissione di studio ministeriale sul TPL[66]<\/a> (Commissione, 2021 p.3) istituita allo scopo di ottimizzare le gestioni esistenti e favorirne l\u2019evoluzione tecnologico-digitale.<\/p>\n

Al costituito organismo \u00e8 stato, da un lato, affidato l\u2019oneroso compito di promuovere l\u2019efficientamento e la razionalizzazione del settore attraverso lo sviluppo di \u201cun modello di mobilit\u00e0 as a service<\/em> [MaaS]\u201d e di \u201cun sistema telematico di tempestiva analisi dei flussi di domanda\u201d, dall\u2019altro \u00e8 stato assegnato l\u2019onere di definire omogenei criteri di ripartizione dei contributi statali e addivenire ad una definizione del quadro normativo degli aspetti economico-finanziari, anche in vista della realizzazione del federalismo fiscale (Commissione, 2021 p.5).<\/p>\n

La Commissione si \u00e8, a tal uopo, soffermata su \u201calcuni obiettivi di sviluppo ai quali dovrebbe essere orientata l\u2019azione di governo del settore\u201d, tra cui la \u201cqualit\u00e0 del servizio, la sostenibilit\u00e0, l\u2019efficace organizzazione e il finanziamento\u201d (Commissione, 2021 p.16). E, in un siffatto contesto, nel sottolineare l\u2019importanza dello \u201csviluppo di piattaforme che assemblino tutte le modalit\u00e0 esistenti dal lato dell\u2019offerta dei servizi di trasporto\u201d e la profonda trasformazione degli assetti istituzionali, ha rimarcato l\u2019esigenza di migliorare l\u2019aspetto qualitativo dei servizi attraverso la realizzazione di \u201cun sistema di informazione in tempo reale sui dati del servizio\u201d, la digitalizzazione delle informazioni sulla domanda [\u2026] con opportuni interventi sulle frequenze e sulla tipologia dei mezzi\u201d, l\u2019identificazione e la \u201crealizzazione di livelli essenziali di prestazione e la tutela delle categorie deboli e delle aree a domanda debole\u201d nonch\u00e9 la predisposizione di un \u201cefficace sistema di raccolta dei dati in tempo reale\u201d, anche ai fini della \u201cbigliettazione elettronica, dei sistemi di controllo e, soprattutto, quello dell\u2019integrazione tra i diversi servizi e del MaaS\u201d \u00a0(Commissione, 2021 pp.11,15,17).<\/p>\n

Per ci\u00f2 che attiene all\u2019obiettivo della sostenibilit\u00e0, da valutare sia nel breve che nel medio e lungo termine, si \u00e8 focalizzata l\u2019attenzione sullo \u201cspostamento di almeno il 10 per cento del traffico dalle auto private al trasporto pubblico\u201d e sul \u201crinnovo della flotta degli autobus, con immissione di autobus a basso impatto ambientale\u201d (Commissione, 2021 p.17). Si aggiunga la necessit\u00e0 di ridurre l\u2019anzianit\u00e0 del parco circolante e la sua sostituzione con mezzi meno inquinanti, l\u2019esigenza di preordinare specifiche infrastrutture dedicate alla mobilit\u00e0 elettrica e il bisogno di programmare l\u2019implementazione dei servizi \u201cnelle aree a domanda debole\u201d nella \u201cconservazione del patrimonio ferroviario storico\u201d ed in complementariet\u00e0 con \u201cil servizio di TPL realizzato sulle stesse linee con servizi turistici\u201d (Commissione, 2021 p.17).<\/p>\n

Non meno importanti gli obiettivi inerenti all\u2019organizzazione ed alla gestione del servizio con un ripensamento \u201cdopo l\u2019istituzione dell\u2019Autorit\u00e0 di Regolazione dei trasporti (ART)\u2026 dell\u2019assetto regolatorio provinciale di bacino\u201d e l\u2019accentramento della \u201cregolazione del servizio (in relazione alla scelta delle forme gestionali, al controllo dell\u2019attivit\u00e0, alla tutela dell\u2019utenza, alla redditivit\u00e0 delle gestioni a livello regionale\u201d al fine di \u201cdotare gli organi di regolazione regionali di maggiori poteri anche sanzionatori e di strutture e personale necessari per svolgere efficacemente i compiti attribuiti\u201d (Commissione, 2021 p.18).<\/p>\n

Ulteriori obiettivi sono stati connessi al superamento del regime di proroga di vecchi affidamenti ed all\u2019introduzione della concorrenza con limitazione dei diritti esclusivi e la valutazione dei nuovi servizi di mobilit\u00e0. Inoltre, se in ordine alla scelta delle forme gestionali \u201ctutti i modelli disponibili – l\u2019affidamento tramite gara, la societ\u00e0 mista e l\u2019in<\/em> house providing<\/em> – andrebbero posti sullo stesso piano valutandone l\u2019adozione caso per caso in funzione dei risultati concreti che si vogliono perseguire\u201d, \u00e8 pure emersa la necessit\u00e0 di incentivare \u201cl\u2019aggregazione tra gli operatori\u201d e di adottare \u201ccriteri che tengano conto dei contesti e dei tipi di servizio\u201d a seconda della \u201cdimensione dei bacini di utenza e dei lotti oggetto di affidamento\u201d (Commissione, 2021 p.18).<\/p>\n

Sotto il profilo dei finanziamenti gli obiettivi sui quali orientare l\u2019azione governativa sono stati individuati nel sostanziale incremento del Fondo Nazionale Trasporti[67]<\/a> con una ripartizione che, da un lato, tenga conto della difficolt\u00e0 di un totale superamento del criterio della spesa pubblica e dall\u2019altro consideri l\u2019urgenza di \u201cintrodurre incentivi all\u2019innovazione e all\u2019efficienza della spesa\u201d[68]<\/a>. Si tratta di \u201cdepurare\u201d i contributi storici attribuiti alle singole regioni dalle \u201cinefficienze\u201d e prevedere una \u201cprogressiva perequazione\u201d dello standard<\/em> dei servizi mediante l\u2019utilizzo di \u201crisorse aggiuntive di parte corrente e in conto capitale\u201d conseguenti ad un rinnovato programma di sviluppo organico e strutturale e all\u2019adozione di investimenti eco-sostenibili. Inoltre, per stimolare le regioni e gli enti locali ad una pi\u00f9 efficiente programmazione qualitativa e quantitativa dei servizi di trasporto pubblico, \u00e8 stata sollecitata la promozione, in ambito nazionale, di omogenee procedure \u201cdi premialit\u00e0\/penalit\u00e0\u201d (Commissione, 2021 p.20) da correlare a due parametri \u201campiamente consolidati nel settore\u201d (Commissione, 2021 p.38): uno riferito al rapporto ricavi da traffico\/costi operativi del servizio, l\u2019altro ascritto ai costi standard<\/em> (Commissione, 2021 p.20).<\/p>\n

Alla luce di quanto detto, se il primo indicatore, vale a dire l\u2019entit\u00e0 dei ricavi in rapporto ai costi, \u00e8 teso a garantire l\u2019adeguatezza delle risorse pubbliche, dell\u2019offerta quantitativa di servizi in ordine alla domanda, la correttezza delle opzioni effettuate per soddisfare la stessa in ordine alla scelta del vettore (treni, autobus ecc.) e la validit\u00e0 della politica tariffaria, testimoniando l\u2019idoneit\u00e0 della programmazione dei servizi[69]<\/a>, i costi standard<\/em>[70]<\/a> vanno considerati come \u201cbase per il ricorso al mercato\u201d e come \u201ccosto massimo riconoscibile per il servizio prestato\u201d (Commissione, 2021 p.39) anche in considerazione della variet\u00e0 dei servizi.<\/p>\n

7. Conclusioni<\/strong><\/p>\n

Va preliminarmente osservato che, se l\u2019efficienza del trasporto pubblico ha un impatto di estremo rilievo in termini sociali, esso sortisce importanti effetti anche sul piano dello sviluppo e della competitivit\u00e0 dell\u2019intera economia nazionale. Difatti, da un lato, contribuisce in maniera determinante a migliorare la qualit\u00e0 della vita dei cittadini (Cassa Depositi e Prestiti, 2019 p.1) mediante la fruibilit\u00e0 dei servizi di mobilit\u00e0 (secondo i personali bisogni) e l\u2019utilizzo di una viabilit\u00e0 pi\u00f9 sicura, accessibile a tutti ed economicamente conveniente, dall\u2019altro nell\u2019agevolare il processo di sviluppo e di transizione dalla mobilit\u00e0 privata alla mobilit\u00e0 pubblica apre la strada a significativi benefici sia sotto il profilo occupazionale e di sostenibilit\u00e0 ambientale, sia sotto l\u2019aspetto economico di tipo diretto e indiretto (Commissione, 2021 p.37).<\/p>\n

Stando cos\u00ec le cose gli interventi nel settore in esame andrebbero riconosciuti come un vero e proprio investimento piuttosto che come mero onere per le finanze pubbliche proprio perch\u00e9, innescando una reazione a catena nelle attivit\u00e0 economiche, sono suscettibili di implementare di tre o quattro volte l\u2019importo iniziale (UITP, 2020 p.1). Infatti, dall\u2019analisi input-output delle tavole intersettoriali[71]<\/a> \u00e8 emerso che \u201cqualora le risorse individuate per il rilancio del settore venissero integralmente spese, gli investimenti realizzati nel quinquennio 2019-2023, pari a 2,8 miliardi annui, genererebbero un valore aggiunto addizionale di circa 4,3 miliardi di euro all\u2019anno (in media lo 0,2% del PIL), per un totale di unit\u00e0 di lavoro aggiuntive pari a circa 110 mila annue (0,5% dell\u2019occupazione totale)\u201d (Cassa Depositi e Prestiti, 2019 p.14).<\/p>\n

Per quanto attiene al profilo ambientale e di eco-sostenibilit\u00e0 del trasporto pubblico (Mattarella, 2021 p.5) va osservato che, se la transizione ecologica costituisce un fondamentale traguardo per il raggiungimento del quale il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) dedica il quaranta per cento delle risorse a disposizione, il passaggio dalla mobilit\u00e0 privata (per almeno il dieci per cento) al trasporto pubblico costituisce il perno attorno al quale occorre strutturare la maggior parte degli investimenti in quanto consente di ridurre considerevolmente l\u2019impatto in termini di inquinamento ambientale. Si tratta, inoltre, di intervenire sul continuo aumento delle emissioni di gas serra e dei livelli di inquinamento atmosferico[72]<\/a>, siccome sollecitato a livello globale (con l\u2019Agenda 2030 delle Nazioni Unite) ed europeo (con il Patto verde), anche attraverso il ricorso a politiche sulla mobilit\u00e0 sostenibile atte a ridurre la congestione viaria, le sostanze inquinanti nell\u2019aria e l\u2019inquinamento acustico. Le politiche sulla mobilit\u00e0 sostenibile devono essere, in tal guisa, ancorate al concetto di sostenibilit\u00e0 territoriale e orientate, in concreto, verso la promozione dell\u2019utilizzo di mezzi di trasporto sostenibili, fra cui primeggia l\u2019utilizzo di mezzi pubblici (peraltro, sempre pi\u00f9 \u201cgreen\u201d), la condivisione di veicoli (bici, scooter, autovetture) e il loro utilizzo integrato, non trascurando la mobilit\u00e0 \u201cdolce\u201d.<\/p>\n

Il rilievo assunto dalla dimensione sociale del trasporto pubblico \u00e8 diffusamente ribadito nell\u2019agenda europea sia in termini di incremento dell’efficienza ed allo scopo di garantire la fruibilit\u00e0 pi\u00f9 agevole dei servizi e la sostenibilit\u00e0 finanziaria del trasporto pubblico (Parlamento europeo, 2015 pp.3-4), sia al fine di solidificare gli evidenti legami tra trasporto pubblico ed inclusione sociale. Le difficolt\u00e0 connesse all\u2019invecchiamento della popolazione, alla povert\u00e0, alla migrazione e allo svantaggio geografico – se sono destinate via via ad aumentare – inducono, infatti, a prestare maggiore attenzione alle esigenze specifiche di mobilit\u00e0 dei gruppi di utenti pi\u00f9 vulnerabili (Parlamento europeo, 2015 pp.3-4). S\u00ec che, da un lato, s\u2019impone la necessit\u00e0 di ridurre le disuguaglianze nell\u2019accessibilit\u00e0 all\u2019utilizzo dei servizi (es. per gli anziani e persone a mobilit\u00e0 ridotta) (Commissione europea, 2017 p.9), dall\u2019altro, emerge l\u2019opportunit\u00e0 di una offerta pi\u00f9 variegata, di maggiore qualit\u00e0 e con tariffe pi\u00f9 basse. N\u00e9 pu\u00f2 trascurarsi, sul piano della dimensione sociale, che il trasporto collettivo rappresenta una valida alternativa alla mobilit\u00e0 privata anche per i riflessi positivi sulla congestione del traffico, sulla sicurezza e sulla riduzione degli incidenti stradali in cui il tasso di incidentalit\u00e0 costituisce un fenomeno grave, soprattutto nelle aree urbane[73]<\/a>.<\/p>\n

Ci\u00f2 detto, l\u2019accesso all\u2019integrale quota parte del Fondo Nazionale Trasporti da parte delle singole regioni, nella sua intima relazione con i designati obiettivi, segue la via dell\u2019ottimizzazione della gestione e della razionalizzazione dei servizi anche sulla base delle specifiche priorit\u00e0 e sensibilit\u00e0 territoriali.<\/p>\n

Si tratta, in primo luogo, di individuare soluzioni tailored panel<\/em> con strategie diversificate atte a ridurre le disuguaglianze territoriali e gestionali mediante disposizioni di supporto in regioni nelle quali si rilevano squilibri finanziari. E, se non sfugge nemmeno la necessit\u00e0 di migliorare il coordinamento tra regioni e comuni per una pi\u00f9 efficiente programmazione\/organizzazione del sistema di governance<\/em> istituzionale, particolare attenzione va riservata alla riorganizzazione dei servizi, alla ricerca di nuovi mercati, alla definizione di politiche gestionali orientate ad una maggiore competitivit\u00e0 del TPL rispetto al trasporto privato ed alla partecipazione delle aziende di trasporto ai piani di finanziamento dell\u2019Unione europea su strategie di investimento, di innovazione e di interventi ecosostenibili.<\/p>\n

Al miglioramento dell\u2019efficienza del settore TPL contribuirebbe, inoltre, la semplificazione delle procedure per la stipula di contratti di servizio pubblici con la previsione di clausole volte a favorire le imprese particolarmente impegnate a superare le discriminazioni e ad assicurare l\u2019eco-sostenibilit\u00e0 dei servizi offerti. N\u00e9 \u00e8 immaginabile disancorare l\u2019affidamento dei servizi dall\u2019equilibrio del coefficiente ricavi tariffari\/costi operativi ottenuto dagli operatori, nella precipua promozione di percorsi e strategie di diversificazione regionali rivolti a garantirne l\u2019efficienza. A tal proposito nella scelta dell\u2019operatore economico per l\u2019aggiudicazione del contratto[74]<\/a> potrebbe risultare opportuno riservare maggiore attenzione all\u2019equilibrio del coefficiente tra ricavi tariffari e costi operativi, siccome ope legis<\/em> individuata nella misura del 35%[75]<\/a>. Si tratta di ricondurre gli affidamenti dei servizi \u2013 agli operatori esterni (con procedure competitive) o interni (con ricorso all\u2019in house providing<\/em>) \u2013 nell\u2019alveo di una maggiore economicit\u00e0 del sistema e di riavviare le politiche gestionali con contenuti vincolanti.<\/p>\n

Si aggiunga che, all\u2019indomani dell\u2019emergenza sanitaria da Covid-19, deve pure considerarsi che la razionalizzazione dell\u2019offerta dei servizi va necessariamente commisurata alla nuova domanda di mobilit\u00e0 e alle mutate esigenze del TPL (Mergiotti, 2022 pp.38-39) altrimenti, nel medio periodo, \u201cil trasporto pubblico faticher\u00e0 a completare il percorso di recupero\u201d (ISFORT, 2020 p.89). Perci\u00f2 i modelli di offerta vanno diversificati e rimodulati sulla base dei rinnovati bisogni di mobilit\u00e0. Si tratta di un obiettivo che, se assurge a ruolo strategico e prioritario nell\u2019ambito delle politiche di efficientamento, da un lato, esige la ristrutturazione dell\u2019offerta sulla base dei dati provenienti dal monitoraggio dei flussi di mobilit\u00e0 per ridurre al minimo il trasporto individuale, dall\u2019altro pretende il potenziamento delle piattaforme tecnologiche con strumenti digitali di facile accesso per orientare al meglio le scelte degli utenti e garantire l\u2019incremento dei passeggeri e l\u2019integrazione dei servizi. Alle regioni ed agli enti locali compete, a tal fine, anche l\u2019onere di una rinnovata pianificazione territoriale ed una pi\u00f9 ottimale programmazione delle infrastrutture sulla base del numero degli abitanti e della specificit\u00e0 del territorio, unitamente all\u2019incremento della quota di soluzioni alternative e delle misure volte ad una mobilit\u00e0 pi\u00f9 sostenibile (Camera deputati, 2022c) ed alla specifica integrazione del sistema di tariffazione comune s\u00ec da favorire l\u2019interazione tra i diversi modi di trasporto. L\u2019attuazione di tali soluzioni potrebbe giovarsi di una dotazione premiale supplementare, gi\u00e0 suggerita dalla Commissione di studio[76]<\/a> \u2013 quantificabile nel range<\/em> dal 5 al 10% dell\u2019attuale dotazione del Fondo \u2013 con accesso subordinato all\u2019esito positivo della valutazione di definiti obiettivi di efficientamento. Perdipi\u00f9, se le risorse addizionali, bench\u00e9 vincolate al sistema premiale, andrebbero anche a colmare il gap<\/em> di copertura del fabbisogno del settore, visto che attualmente il Fondo Nazionale Trasporti copre circa il 40% dei fabbisogni complessivi (Commissione, 2021 p.36), ad esse si aggiungono forme di finanziamento diversificate come quelle relative al \u201cGreen Deal\u201d europeo[77]<\/a>, al Recovery Fund ed alle risorse del PNRR.<\/p>\n

Peculiare importanza va, per converso, riservata alla diminuzione dei costi aziendali da attuarsi nel pi\u00f9 ampio perimetro ed in ogni ambito, per esempio mediante la riduzione delle corse senza passeggeri, la diversificazione dei percorsi, l\u2019ottimizzazione dei turni e, pi\u00f9 in generale, attraverso la rimodulazione dei servizi sulla base delle modifiche strutturali degli insediamenti e la promozione di sinergie tra i diversi operatori del TPL nella stessa zona metropolitana. N\u00e9 la visione dinamica ed evolutiva del settore pu\u00f2 prescindere dall\u2019estensione del \u201cMobility as a Service\u201d (MaaS) (Mergiotti e Sargiacomo, 2022 pp.93-98) a tutte le aree metropolitane del territorio italiano e l\u2019utilit\u00e0 di nuovi modelli di societ\u00e0 mista pubblico-privato. Si tratta, in sostanza, di ridurre le attivit\u00e0 meno performanti, di organizzare una gestione pi\u00f9 efficiente delle risorse produttive e di pianificare i servizi in un\u2019ottica sempre pi\u00f9 integrata e sostenibile, nell\u2019utilizzo pi\u00f9 oculato delle risorse economiche ed umane.<\/p>\n

Sennonch\u00e9, se la fruibilit\u00e0 della quota premiale del FNT presuppone, in via generale, l\u2019ottimizzazione della gestione e la razionalizzazione dei servizi si avverte, viceversa, la necessit\u00e0 di una sostanziale rimodulazione degli obiettivi previsti dal legislatore per garantire l\u2019accesso alla stessa. Si tratta di individuare obiettivi pi\u00f9 adeguati e concretamente raggiungibili anche al fine di una pi\u00f9 fattiva cooperazione da parte degli operatori del settore ed infrangerne le strategie difensive. Infatti, se con l\u2019istituzione del Fondo Nazionale si \u00e8 inteso assicurare un contributo statale di tipo finanziario per l\u2019organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale, aver condizionato l\u2019accesso ad una quota parte delle sue risorse alla realizzazione degli obiettivi ex lege<\/em> individuati non ha trovato consensi da parte delle regioni, n\u00e9 \u00e8 stato accolto con favore dagli enti locali. Eppure, la previsione di una quota \u201cpremiale\u201d \u2013 bench\u00e9 in una minima percentuale rispetto al valore complessivo del Fondo (10% di \u20ac 4,9 miliardi annui) \u2013 ha continuato a rappresentare per il legislatore un importante tassello per l\u2019accesso alla totalit\u00e0 delle risorse statali, nel lodevole intento di stimolare suddetti organismi ad una pi\u00f9 ottimale programmazione dei servizi e ad una pi\u00f9 proficua ed efficiente gestione del denaro pubblico. Perci\u00f2, anche a fronte delle reiterate resistenze, gli interventi normativi \u201ccorrettivi\u201d varati nel tempo l\u2019hanno costantemente riproposta, ancorch\u00e9 con attenuati parametri di valutazione[78]<\/a>.<\/p>\n

Di fatto, l\u2019introduzione della quota \u201cpremiale\u201d per l\u2019accesso al Fondo ha ottenuto risultati soddisfacenti nel primo anno della sua attuazione in quanto la maggioranza delle regioni (60%) ha conseguito tutti gli obiettivi prescritti e, se nel secondo anno, si \u00e8 riscontrata una riduzione della performance<\/em> e dei relativi risultati con una diminuzione della percentuale delle regioni \u201cvirtuose\u201d (46%), non sfugge come la percentuale degli obiettivi raggiunti costituisca comunque un importante traguardo per il settore. Ciononostante, \u201cnelle more del riordino del sistema della fiscalit\u00e0 regionale\u201d[79]<\/a>, dopo il primo biennio di applicazione il sistema misto di accesso ai contributi statali \u00e8 stato sospeso e, nel frattempo, l\u2019ammontare delle risorse annue sono state tutte assegnate alle regioni \u201csu criteri di spesa storica\u201d (Camera deputati, 2022b p.6). Si tratta, invero, di una sospensione protrattasi nel tempo in ragione delle forti opposizioni manifestate dalle regioni, dagli enti locali e dagli operatori del settore che non hanno desistito dalla loro posizione nemmeno a seguito dell\u2019introduzione di ristrutturati parametri di valutazione per l\u2019accesso alla \u201cquota premiale\u201d.<\/p>\n

Le doglianze manifestate dai suddetti organismi sono verosimilmente fluite dalla complessit\u00e0 degli obiettivi individuati dal legislatore per l\u2019accesso alla quota integrale del Fondo e, forse, persino dall\u2019ardua e\/o addirittura impossibilit\u00e0 di perseguire di taluno di essi. A ben guardare, infatti, alcuni degli obiettivi concernenti la performance<\/em> dei servizi sembrerebbero finanche non rientrare nelle competenze delle regioni. S\u2019intende far riferimento alle specifiche funzioni alle stesse riservate ope legis<\/em> (D.Lgs. 422\/1997) che, nell\u2019includere compiti programmatori e amministrativi in materia di servizi pubblici di trasporto, ne escludono i compiti gestori, specificatamente ascritti agli operatori economici terzi (Gitto, 2013 pp.169-170). S\u00ec che, mentre gli obiettivi di razionalizzazione dei servizi sarebbero dalle regioni perseguibili in quanto ricompresi nell\u2019alveo delle proprie competenze e funzioni, gli obiettivi (economici) di performance<\/em> risulterebbero di inesplicabile traguardo da parte di tali organismi proprio perch\u00e9 intimamente connessi alle scelte gestionali diversamente riservate alle imprese affidatarie.<\/p>\n

Alla luce delle suddette osservazioni emerge l\u2019opportunit\u00e0 di un rinnovo del modello \u201cmisto\u201d, in base al quale, come gi\u00e0 detto, a fronte di una quota (prevalente) di sussidio da erogare sulla base del criterio del costo storico e del fabbisogno storico e, dunque, indipendentemente dal raggiungimento di un qualsiasi obiettivo, \u00e8 prevista una quota (aggiuntiva) la cui erogabilit\u00e0 \u00e8 subordinata a parametri di efficienza ed efficacia. Un siffatto modello va ritenuto, infatti, pi\u00f9 equo perch\u00e9 nel garantire risorse pubbliche certe al settore \u201cper la continuit\u00e0 e regolarit\u00e0 del servizio pubblico\u201d (Commissione, 2021 pp.37-38), introduce il versamento di \u201csussidi pi\u00f9 mirati\u201d[80]<\/a> (Carapella et al<\/em>., 2018 p.1) nel perseguire recuperi concreti di efficienza produttiva (Arrigo, 2007 pp.1-6) e di efficacia del servizio, consentendo una progressiva riduzione dei \u201cdivari territoriali\u201d (Commissione, 2021 pp.37-38).<\/p>\n

Sennonch\u00e9 se, il sistema misto di assegnazione del FNT va assolutamente condiviso nell\u2019ottica di una gestione sempre pi\u00f9 ottimale e razionalizzata del settore, va pure evidenziata la necessit\u00e0 di avviare una ridefinizione del panel<\/em> degli obiettivi da raggiungere per ottenere l\u2019accesso alla \u201cquota premiale\u201d. Si tratta, da un lato di definire parametri pi\u00f9 accessibili, dall\u2019altro di far riferimento a traguardi concretamente raggiungibili in quanto in toto<\/em> riconducibili alle competenze dei destinatari-regioni. Una siffatta ristrutturazione consentirebbe a tali organismi di poter di fatto raggiungere i risultati richiesti e, ottenendo l\u2019accesso alla percentuale di \u201cquota premiale\u201d del Fondo, sarebbe ancor pi\u00f9 da stimolo all\u2019attuazione di un sistema pi\u00f9 attrattivo in termini di qualit\u00e0, flessibilit\u00e0 ed efficienza per utilizzo senza sprechi e sperperi del denaro pubblico.<\/p>\n

Gli obiettivi, i criteri e le misure prospettati per l\u2019accesso alle risorse complementari del Fondo vengono riepilogati nella tabella 7) che segue.<\/p>\n

Tabella 7<\/strong> Obiettivi, criteri e parametri di efficientamento prospettati<\/p>\n\n\n\n\n\n\n\n\n
<\/td>\nObiettivi di efficientamento<\/td>\nCriteri di premialit\u00e0<\/td>\nMisura obiettivo extra FNT<\/td>\n<\/tr>\n
\u00a0<\/em><\/td>\nA\u2019\u2019\u2019<\/em><\/td>\nB\u2019\u2019\u2019<\/em><\/td>\nC\u2019\u2019\u2019<\/em><\/td>\n<\/tr>\n
1)<\/td>\ni)\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0\u00a0 <\/em>razionalizzazione offerta dei servizi<\/td>\n– definizione livelli adeguati dei servizi in ragione della domanda di mobilit\u00e0 pubblica post<\/em> emergenza<\/td>\n2%<\/td>\n<\/tr>\n
2)<\/td>\nii)\u00a0\u00a0\u00a0 <\/em>correlazione affidamento dei servizi al parametro di efficienza<\/td>\n–\u00a0\u00a0 affidamento servizi con vincolo del rapporto ricavi tariffari\/ costi operativi \u2265 35%<\/td>\n6%<\/td>\n<\/tr>\n
3)<\/td>\niii)<\/em> strategie di efficientamento regionali<\/td>\n–\u00a0\u00a0 definizione misure di efficientamento<\/td>\n2%<\/td>\n<\/tr>\n
<\/td>\n<\/td>\n\u03a3<\/td>\n10%<\/td>\n<\/tr>\n<\/tbody>\n<\/table>\n

Tutti gli obiettivi incidono sulle previste risorse complementari nella misura complessiva del 10% prevedendo, nello specifico, la misura del 2% per il soddisfacimento dell\u2019obiettivo sulla razionalizzazione dell\u2019offerta dei servizi [cfr. punto 1), lett. i<\/em>), colonna A\u2019\u2019\u2019<\/em>], la misura del 6% per il soddisfacimento dell\u2019obiettivo sulla correlazione dell\u2019affidamento dei servizi (con procedure competitive ovvero in house<\/em> o diretto sotto-soglia) al parametro di efficienza settoriale [cfr. punto 2), lett. ii<\/em>), colonna A\u2019\u2019\u2019<\/em>] e la misura del 2% per il soddisfacimento dell\u2019obiettivo sulle strategie di efficientamento regionali [cfr. punto 3), lett. iii<\/em>), colonna A\u2019\u2019\u2019<\/em>]. L\u2019accesso alle risorse complementari del Fondo non \u00e8 comunque ancorato al soddisfacimento di tutti gli obiettivi, ma \u00e8 concesso anche parzialmente e relativamente alla misura degli obiettivi conseguiti. Inoltre, la dotazione delle risorse complementari \u00e8 ripartita sulla base delle percentuali (storiche) di assegnazione del Fondo alle regioni.<\/p>\n

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  56. Van Goeverden, , Rietveld, P., Koelemeijer, J., & Peeters, P. (2006). Subsidies in public transport. European Transport, 32, 5-25.<\/li>\n<\/ol>\n

    9. Note<\/strong><\/p>\n

    [1]<\/a> Con l\u2019espressione \u201cTrasporto Pubblico Locale\u201d si fa riferimento ai \u201cservizi pubblici di trasporto regionale e locale\u201d ed in particolare ai \u201cservizi di trasporto di persone e merci, che non rientrano tra quelli di interesse nazionale [tassativamente individuati dalla norma ed attengono i servizi di trasporto aereo, marittimo, automobilistico a carattere internazionale, ferroviario, di merci]\u201d. Si tratta \u201cdel(l)’insieme dei sistemi di mobilit\u00e0 terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell’ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infra regionale\u201d (art. 1, co. 2, D.Lgs. 422\/1997).<\/p>\n

    [2]<\/a> \u201c\u00c8 istituito, a partire dall’esercizio finanziario 1982, presso il Ministro dei trasporti un Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private\u201d che esercitano i servizi adibiti al \u201ctrasporto collettivo di persone e di cose effettuati in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite e offerta indifferenziata\u201d (art. 9, co. 1, legge 151\/1981). Di tal ch\u00e9 \u201cIl Ministro dei trasporti provvede [\u2026] alla effettiva corresponsione del fondo cos\u00ec ripartito alle regioni\u201d (art. 9, co. 5, legge 151\/1981).<\/p>\n

    [3]<\/a> Art. 9, L. 151\/1981, il quale nel co. 5 precisava che \u201cIl Ministro dei trasporti, con proprio decreto, di concerto con il Ministro del tesoro e d’intesa con la commissione consultiva interregionale [\u2026] stabilisce i criteri di ripartizione del fondo tra le regioni, comprese quelle a statuto speciale, sulla base della dimensione dei servizi effettuati\u201d (art. 9, co. 5, legge 151\/1981).<\/p>\n

    [4]<\/a> La c.d. \u201criforma \u201cBurlando\u201d trae origine nel contesto della c.d. \u201criforma Bassanini\u201d (legge delega 59\/1997) sulla riforma della pubblica amministrazione che ha visto il massiccio trasferimento di funzioni amministrative dall\u2019amministrazione statale verso le amministrazioni regionali e locali. Si fa riferimento al D.Lgs. 422 del 1997 sul conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale.<\/p>\n

    [5]<\/a> Se, infatti, ai sensi dell\u2019art. 5 del D.Lgs. 422\/1997: \u201cSono conferiti alle regioni e agli enti locali [\u2026] tutti i compiti e tutte le funzioni relativi al servizio pubblico di trasporto di interesse regionale e locale\u201d nell\u2019art. 6 \u00e8 stato precisato: \u201csono delegati alle regioni i compiti di programmazione dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale\u201d.<\/p>\n

    [6]<\/a> In virt\u00f9 dell\u2019art. art. 29, co. 3, D.Lgs. 422\/1997 \u201cLe risorse relative all\u2019espletamento delle funzioni amministrative di cui al presente decreto [\u2026] sono trasferite alle regioni\u201d.<\/p>\n

    [7]<\/a> Cfr. art. 20, co. 1, D.Lgs. 422\/1997 per il quale \u201cOgni regione, in relazione ai servizi minimi [\u2026] ai piani regionali di trasporto e al tasso programmato di inflazione, costituisce annualmente un fondo destinato ai trasporti, alimentato sia dalle risorse proprie sia da quelle trasferite ai sensi del presente decreto\u201d.<\/p>\n

    [8]<\/a> Si precisa che \u201cLa legge-delega sul federalismo fiscale (legge n. 42\/2009), ha individuato (art. 9, comma 1, lettera f), per il settore del trasporto pubblico regionale, un criterio \u00abmisto\u00bb di finanziamento, disponendo che l’ammontare del finanziamento del trasporto pubblico locale venisse determinato tenendo conto, oltre che dei costi standard, anche della fornitura di un livello adeguato del servizio su tutto il territorio nazionale. A tal fine si \u00e8 previsto, per le spese di parte corrente, l’assegnazione delle quote del fondo perequativo in misura tale da ridurre adeguatamente le differenze tra territori con diverse capacit\u00e0 fiscali per abitante, ma senza garantire l’integrale copertura del fabbisogno standard<\/em>, mentre per le spese in conto capitale, si \u00e8 previsto di assicurare l’integrale copertura del fabbisogno standard<\/em>. In attuazione della legge n. 42\/2009, il decreto legislativo n. 68\/2011, ha collocato le spese in conto capitale del trasporto pubblico regionale tra quelle per le quali era possibile il ricorso al fondo perequativo. Per il trasporto pubblico locale finanziato da comuni e province, invece, il decreto legislativo n. 216\/2010 ha collocato tale funzione tra quelle essenziali e quindi da finanziare con integrale copertura del fabbisogno standard<\/em>, senza distinguere tra spesa corrente e spesa in conto capitale\u201d (Camera deputati, 2022a).<\/p>\n

    [9]<\/a> Cfr. art. 1 co. 30, L. 228\/2012.<\/p>\n

    [10]<\/a> Si tratta di un sistema funzionale \u201cad incentivare le regioni e gli enti locali a razionalizzare e rendere efficiente la programmazione e la gestione dei servizi [\u2026] mediante: a) un\u2019offerta di servizio pi\u00f9 idonea, efficiente ed economica [\u2026] b) il progressivo incremento del rapporto tra ricavi da traffico e costi operativi; c) la progressiva riduzione dei servizi offerti in eccesso in relazione alla domanda [\u2026] d) la definizione dei livelli occupazionali appropriati\u201d (art. 1, co. 301, legge 228\/2012). L\u2019anzidetto sistema premiale, ancorch\u00e9 programmato per un quadriennio (dal 2013 al 2016), \u00e8 stato operativo solo per il biennio 2015-2016 a causa delle resistenze manifestate dagli incumbents<\/em> e dalle regioni, in particolare, da quelle \u201cnon virtuose\u201d allarmate per la perdita delle risorse e delle conseguenze negative sui propri bilanci (Procopio, 2013 pp.112-113).<\/p>\n

    [11]<\/a> La misura degli obiettivi \u00e8 stata demandata all\u2019emanazione di un successivo decreto (cfr. art. 1, DPCM 11 marzo 2013).<\/p>\n

    [12]<\/a> In sede di Conferenza Stato-Regioni del 29 settembre e del 10 novembre 2016 sono emerse osservazioni sulla necessit\u00e0 della mitigazione dei principi di penalizzazione di cui ai criteri definiti nel DPCM dell\u201911 marzo 2013.<\/p>\n

    [13]<\/a> Le istanze delle regioni sono state recepite in sede di Conferenza Unificata Stato-Regioni del 19 gennaio 2017 e confluite nel DPCM 26 maggio 2017.<\/p>\n

    [14]<\/a> Le risorse finanziarie \u201cfrom public funds (state or local government budget) is in the form of compensation that is also referred to as subsidies in some literature. A subsidy or compensation represents a payment that does not require a direct exchange of goods or services in the market economy [\u2026]. It represents a payment transfer\u201d (Poliak et al<\/em>., 2017 p.62).<\/p>\n

    [15]<\/a> I contributi pubblici \u201cmay be motivated because of the \u2018social function\u2019 of public transport. Vulnerable groups such as low income households, persons without a driver licence, elderly and persons with a handicap, need public transport to avoid problems of social exclusion\u201d (Van Goeverden et al<\/em>., 2006 p.6).<\/p>\n

    [16]<\/a> Il finanziamento del TPL \u201ccan be viewed as the \u2018redistribution of income to certain groups\u2019 in the form of transit service rather than money\u201d (Black, 1995 pp.362-363).<\/p>\n

    [17]<\/a> Sulla scia \u201cdel Welfare State, il TPL in Italia \u00e8 stato sempre considerato un bene meritevole, il cui consumo \u00e8 stato favorito attraverso il mantenimento di basse tariffe per gli utenti e lo stanziamento di elevati contributi ai gestori del servizio\u201d (Buzzo Margari e Piacenza, 2004 p.2)<\/p>\n

    [18]<\/a> \u00c8 pertanto \u201cnecessario trovare un compromesso tra il raggiungimento del pareggio di bilancio degli operatori (che si ottiene attraverso l\u2019erogazione di sussidi pubblici) ed il rispetto della funzione di pubblico servizio\u201d (Buzzo Margari e Piacenza, 2004 p.2).<\/p>\n

    [19]<\/a> Si fa riferimento alle risorse provenienti dalla \u201ctassazione generale, obbligazioni, fondo specifico trasporti o entrate generali, accise sui carburanti, tassa di possesso dei veicoli, tariffe di parcheggio, tasse su beni non necessari, ecc.\u201d (Petruccelli et al.,<\/em> 2020 p.2).<\/p>\n

    [20]<\/a> Il criterio di quantificazione del sussidio si contraddistingue in \u201cfisso (in base a criteri non legati al raggiungimento di obiettivi di efficacia\/efficienza) o con criteri premiali\u201d (Petruccelli et al.,<\/em> 2020 p.2).<\/p>\n

    [21]<\/a> Si contraddistinguono in vincoli riferiti a \u201cobiettivi minimi da raggiungere [\u2026] o risorse massime disponibili\u201d (Ibidem<\/em>, p.2).<\/p>\n

    [22]<\/a> L\u2019oggetto del sussidio si riferisce all\u2019 \u201carea sovvenzionata o sistema di trasporto sovvenzionato\u201d mentre l\u2019obiettivo del sussidio \u00e8 diretto al \u201csostegno alla quantit\u00e0 (percorrenze) o alla qualit\u00e0 (performance, passeggeri trasportati)\u201d; la finalit\u00e0 del sussidio attiene al \u201csostegno ai servizi esistenti o istituzione di nuovi servizi (o potenziamento degli esistenti)\u201d (Ibidem<\/em>, p.2).<\/p>\n

    [23]<\/a> Il criterio di sussidiazione riguarda i \u201ccosti operativi, investimenti, promozione\/informazione, pianificazione\/ valutazione\/ studi tecnici\u201d (Ibidem<\/em>, p.2).<\/p>\n

    [24]<\/a> Il beneficio diretto del sussidio attiene al gestore che \u201cfornisce il servizio [\u2026] o utente del servizio [\u2026] o entrambi\u201d (Ibidem<\/em>, p.2).<\/p>\n

    [25]<\/a> L\u2019adeguata ripartizione \u201cdelle risorse del FNT dovrebbe essere il risultato del prodotto fra la quantit\u00e0 di trasporto pubblico necessario in ciascuna regione ed il costo standard dello specifico servizio\u201d (Petruccelli et al<\/em>., 2020 p.1). Ciononostante attualmente \u201cil MIT ha elaborato le metodologie e i parametri per calcolare il costo standard (DM 157\/2018) ma non ha ancora fatto altrettanto per la determinazione del fabbisogno standard\u201d (Ibidem,<\/em> p.20).<\/p>\n

    [26]<\/a> Si fa riferimento alla legge 228\/2012, c.d. legge di Stabilit\u00e0 2013, che nel recepire le disposizioni sulla c.d. Spending review<\/em>, ha novellato la disciplina di settore ex art. 16 bis<\/em>, D.L. 95\/2012.<\/p>\n

    [27]<\/a> Cfr. art. 1, co. 301, L. 228\/2012.<\/p>\n

    [28]<\/a> Art. 16 bis, co. 9, decreto-legge 95\/2012.<\/p>\n

    [29]<\/a> Cfr. art. 16 bis, co. 3, lett. c), D.L. 95\/2012.<\/p>\n

    [30]<\/a> Cfr. art. 2, co. 2, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [31]<\/a> Cfr. DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [32]<\/a> Ex art. 1, co. 1, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [33]<\/a> Ex art. 1, co. 2, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [34]<\/a> Cfr. art. 3, co. 3, lett. a), DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [35]<\/a> Art. 1, co. 3, DM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [36]<\/a> Cfr. art. 3, co. 3, lett. b), DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [37]<\/a> Cfr. art. 19, comma 5, D. Lgs 422\/1997.<\/p>\n

    [38]<\/a> Art. 1, co. 4, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [39]<\/a> Cfr. art. 3, co. 3, lett. c), DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [40]<\/a> Cfr. art. 16 bis<\/em>, co. 9, lett. e), D.L. 95\/2012.<\/p>\n

    [41]<\/a> Cfr. art. 1, co. 5, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [42]<\/a> Art. 3, co. 3, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [43]<\/a> Cfr. art. 3, co. 5, DPCM 11 marzo 2013.<\/p>\n

    [44]<\/a> Le decurtazioni regioni per il mancato raggiungimento degli obiettivi nel 2015 sono state effettuate alle regioni nel 2016, a valere sull\u2019anticipo 2016, di cui al decreto Ministero dell\u2019economia e delle finanze (MEF) 13 aprile 2016 (in Gazzetta Ufficiale n. 108 del 10 maggio 2016).<\/p>\n

    [45]<\/a> Relativamente all\u2019anno 2015 il MIT con decreto del 7 marzo 2015 ha stanziato una somma pari a \u20ac4.925.252.600. Ne consegue che la quota delle risorse alle regioni sulla base dei criteri storici (nella misura del 90% del Fondo) si attesta a \u20ac4.432.727.340, mentre la quota subordinata a \u20ac492.525.260.<\/p>\n

    [46]<\/a> Relativamente all\u2019anno 2016 il decreto del MEF del 13 aprile 2016 ha previsto lo stanziamento di una somma pari a \u20ac4.850.776.000. Ne deriva che la quota delle risorse alle regioni sulla base dei criteri storici (nella misura del 90% del Fondo) si \u00e8 attestato a \u20ac4.365.698.400, mentre la quota subordinata a \u20ac485.077.600.<\/p>\n

    [47]<\/a> Cfr. art. 16 bis, co. 3, lett. a), D.L. 95\/2012.<\/p>\n

    [48]<\/a> Cfr. art. 16 bis, co. 3, lett. c), D.L. 95\/2012.<\/p>\n

    [49]<\/a> Art. 1, co. 2, DPCM 26 maggio 2017.<\/p>\n

    [50]<\/a> Cfr. art. 16 bis, co. 3, lett. b), D.L. 95\/2012.<\/p>\n

    [51]<\/a> Art. 1, co. 3, DPCM 26 maggio 2017.<\/p>\n

    [52]<\/a> Art. 1, co. 12, DPCM 26 maggio 2017.<\/p>\n

    [53]<\/a> Cfr. D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [54]<\/a> Cfr. art. 200, co. 5, D.L. n. 34\/2020.<\/p>\n

    [55]<\/a> Art. 27, co. 2, lett. a), D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [56]<\/a> Art. 27, co. 2, lett. b), D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [57]<\/a> Cfr. art. 6, L. 151\/1981.<\/p>\n

    [58]<\/a> Art. 27, co. 2, lett. d), D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [59]<\/a> Ibidem<\/em>.<\/p>\n

    [60]<\/a> Ibidem<\/em>.<\/p>\n

    [61]<\/a> I primi dettati normativi sulla liberalizzazione del settore risalgono alla fine degli anni novanta. Si fa riferimento al D.Lgs. 400\/1999 che, nel novellare l\u2019art. 18, D.Lgs 422\/1997, ha previsto l\u2019obbligatoriet\u00e0 del ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio e le modalit\u00e0 di svolgimento della gara. Ci\u00f2 detto \u201cSebbene il D.Lgs. 400\/99 prevedesse l\u2019obbligo del ricorso a procedure concorsuali [\u2026] e ponesse come termine ultimo per il mantenimento delle concessioni preesistenti il 31\/12\/2003, con l\u2019art. 35 della finanziaria del 2002 (L. 448\/2001) il governo ha stabilito un possibile differimento fino a dieci anni del termine per l\u2019introduzione obbligatoria delle gare [\u2026] In seguito [\u2026] tale possibilit\u00e0 di proroga \u00e8 stata sospesa. L\u2019art. 14 della legge 326\/2003 ha successivamente reintrodotto la facolt\u00e0 di sostituire le procedure di gara con forme di affidamento diretto (il c.d. affidamento in house<\/em>)\u201d (Cambini e Galleano, 2005, pp.1-2). Sul tema delle gare, v. il Regolamento CE n. 1370\/2007 che, all\u2019art. 8, ha fissato il termine di scadenza specificando che l\u2019aggiudicazione dei contratti di servizio inerenti ai servizi di trasporto pubblico decorre dal 3 dicembre 2019.<\/p>\n

    [62]<\/a> Cfr. art. 27, co. 2, lett. c), D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [63]<\/a> Art. 27, co. 6, D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [64]<\/a> Ibidem<\/em>.<\/p>\n

    [65]<\/a> Art. 27, co. 2, lett. e), D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [66]<\/a> La Commissione sugli studi del TPL \u201csi \u00e8 insediata il 18 gennaio 2021 e si \u00e8 riunita altre quattordici volte in composizione plenaria, nelle date 25 gennaio 2021, 9 febbraio 2021, 15 febbraio 2021, 22 febbraio 2021, 10 marzo 2021, 17 marzo 2021, 31 marzo 2021, 12 aprile 2021, 13 maggio 2021, 25 maggio 2021, 28 maggio 2021, 10 giugno 2021, 18 giugno 2021, 15 luglio 2021, 21 luglio 2021\u201d (Commissione, 2021 p.8).<\/p>\n

    [67]<\/a> Si precisa che \u201cIl fondo nazionale trasporti copre circa il 40% dei fabbisogni complessivi, il 30% \u00e8 coperto dai ricavi dalla vendita dei biglietti e il resto proviene da risorse locali\u201d (Commissione, 2021 p.36). A tale riguardo bisogna sottolineare \u201cche il Fondo Nazionale Trasporti, ed in generale le risorse attribuite nelle varie forme alle Regioni, presentano uno stanziamento ancora non sufficiente per espletare ovunque servizi efficienti e completi. In tal senso non si pu\u00f2 che auspicare un importante incremento del Fondo nei prossimi anni, motivato da alcune valutazioni imprescindibili: aumento dei costi (gasolio, costo del lavoro ecc.), andamento inflattivo, realizzazione di nuove infrastrutture che necessitano di servizi aggiuntivi, spinta alla riduzione del mezzo privato a favore del pubblico con grande attenzione alle energie rinnovabili, stabilit\u00e0 dei contratti sottoscritti. Per le Regioni a Statuto Speciale, che non partecipano al FNT, le integrazioni economiche andranno operate con specifici provvedimenti, in coerenza con quanto previsto delle rispettive Norme di attuazione degli Statuti\u201d (Commissione, 2021 p.19).<\/p>\n

    [68]<\/a> Il Fondo Nazionale Trasporti, ed in generale le risorse attribuite nelle varie forme alle Regioni, sono state infatti ritenuti insufficienti \u201cper espletare ovunque servizi efficienti e completi\u201d (Commissione, 2021 p.19) e se attualmente il Fondo copre circa il 40% della spesa complessiva\u201d (Ibidem<\/em>, pp. 4-5), a parere della Commissione \u201c\u00e8 inevitabile [\u2026] prevedere un incremento del finanziamento pubblico e, in particolare, del Fondo nazionale trasporti\u201d (Commissione, 2021 p.19), nella contestuale difficolt\u00e0 di abbandonare il criterio della spesa storica in luogo di una diversa modalit\u00e0 di ripartizione del Fondo che garantisca la continuit\u00e0 dei servizi, l\u2019introduzione di incentivi all\u2019innovazione e l\u2019efficacia della spesa.<\/p>\n

    [69]<\/a> Va precisato che \u201cil rapporto previsto dal D.Lgs. 422\/97 dello 0,35 deve essere rideterminato in relazione alle caratteristiche delle aree interessate all\u2019offerta di servizi. In particolare, incidono sulla determinazione del rapporto in parola la densit\u00e0 della popolazione e l\u2019infrastrutturazione dell\u2019area interessata\u201d (Commissione, 2021 p.39).<\/p>\n

    [70]<\/sup><\/a> L\u2019art.1 co. 5 del DM 157\/2018 stabilisce che \u201cI costi standard [\u2026] sono utilizzati dagli enti che affidano i servizi di trasporto pubblico locale e regionale come elemento di riferimento per la quantificazione delle compensazioni economiche e dei corrispettivi da porre a base d\u2019asta\u201d.<\/p>\n

    [71]<\/sup><\/a> Va precisato che \u201cL\u2019analisi input-output, ideata da Wassily Leontief, \u00e8 una tecnica statistico-economica attraverso la quale si studiano le relazioni determinate dalla produzione e dalla circolazione di beni e servizi tra i diversi settori in cui si articola un sistema economico. Lo strumento fondamentale dell\u2019analisi input-output \u00e8 la tavola intersettoriale, una tavola a doppia entrata, nella quale l\u2019economia nazionale \u00e8 immaginata come un insieme di settori, ciascuno dei quali realizza due tipi di transazioni: acquista dagli altri settori beni e servizi che utilizza per la propria attivit\u00e0 produttiva (branche di impiego); vende agli altri settori e alla domanda finale la merce che produce (branche di origine)\u201d (Cassa Depositi e Prestiti, 2013 p.97). Tale strumento consente \u201cdi calcolare gli impatti diretti, indiretti (legati ai processi di attivazione che ciascun settore produce sugli altri) e indotti (derivanti dai flussi di reddito aggiuntivo prodotti, che a loro volta stimolano una crescita endogena dei consumi finali) di un\u2019iniezione di spesa aggiuntiva\u201d (Ibidem<\/em>).<\/p>\n

    [72]<\/sup><\/a> I trasporti sono responsabili del 25% delle emissioni globali di CO2<\/sub> (cfr. ISPRA, Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale, \u201cTrasporti. Emissioni di gas serra dai trasporti\u201d, consultabile nel sito: https:\/\/annuario.isprambiente.it\/sys_ind\/904#:~:text=In%20Italia%20i%20trasporti%20sono,i%20trasporti%20internazionali%2Fbunkers).<\/p>\n

    [73]<\/sup><\/a> Infatti \u201cApproximately 67% (over 750,000 in absolute figures) of all reported road traffic accidents in the EU take place in urban areas. For road traffic deaths, this is approximately 38% in urban areas\u201d (Commissione europea, 2017 p.9).<\/p>\n

    [74]<\/a> Si fa riferimento al Regolamento UE 1370\/2007 che, all\u2019art. 5, \u00a73, specifica che \u201cl\u2019autorit\u00e0 competente che si rivolge a un terzo diverso da un operatore interno aggiudica i contratti di servizio pubblico mediante una procedura di gara\u201d e il successivo \u00a73bis<\/em> aggiunge che \u201ca meno che non sia vietato dalla legislazione nazionale [\u2026] l’autorit\u00e0 competente ha facolt\u00e0 di aggiudicare direttamente, per un periodo limitato, nuovi contratti qualora essa ritenga che l’aggiudicazione diretta sia giustificata da circostanze eccezionali.\u201d<\/p>\n

    [75]<\/a> Cfr. art. 19, co. 5, D.Lgs. 422\/1997.<\/p>\n

    [76]<\/a> Le risorse addizionali troverebbero giustificazione anche dalla stessa Commissione ministeriale allorch\u00e9 rimarca che le contribuzioni storicamente assegnate alle singole regioni siano non solo definitivamente confermate ma anche adeguate con risorse aggiuntive di parte corrente nell\u2019ottica della standardizzazione tra le regioni dei livelli di servizio (Commissione, 2021 pp.36-38).<\/p>\n

    [77]<\/a> Si fa riferimento in particolare ad \u201cun pacchetto di iniziative strategiche che mira ad avviare l’UE sulla strada di una transizione verde, con l’obiettivo ultimo di raggiungere la neutralit\u00e0 climatica entro il 2050\u201d (Consiglio d\u2019Europa, 2022; EU, 2022).<\/p>\n

    [78]<\/a> Come gi\u00e0 detto, infatti, rispetto al primo modello del sistema premiale (emanato nel 2012 e in vigore<\/p>\n

    dal 2013 al 2016) in cui i (due) obiettivi di efficientamento (razionalizzazione dei servizi e indicatore economico) sono stati correlati a parametri di valutazione pi\u00f9 inflessibili e stringenti, il legislatore ha, dapprima, modificato i criteri di accesso per la quota subordinata con indicatori pi\u00f9 mitigati e flessibili (introdotti nel 2017 e in vigore dal 2017 al 2019) rielaborandone successivamente i criteri (elaborati nel 2017 ed in vigore dal 2020) con rinnovati obiettivi (quattro) ancorati ad una disposizione di salvaguardia. Ai suddetti sistemi premiali si \u00e8 aggiunto, pi\u00f9 recentemente, il modello proposto dalla Commissione di studio ministeriale che espone nuovi obiettivi (due) senza indicare per\u00f2 la misura dei parametri di valutazione.<\/p>\n

    [79]<\/sup><\/a> Art. 27, D.L. 50\/2017.<\/p>\n

    [80]<\/a> In Italia l\u2019entit\u00e0 del sussidio \u00e8 pi\u00f9 elevata, rispetto agli altri paesi, a causa di tariffe basse e alta evasione, mentre i costi a causa di inefficienze varie sono pi\u00f9 elevati (Carapella et al<\/em>., 2018, p.1).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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