{"id":9398,"date":"2022-01-11T16:43:36","date_gmt":"2022-01-11T14:43:36","guid":{"rendered":"https:\/\/www.regionaleconomy.eu\/rivista\/?p=9398"},"modified":"2022-01-12T01:06:11","modified_gmt":"2022-01-11T23:06:11","slug":"qualita-delle-istituzioni-e-politiche-di-coesione-nel-mezzogiorno","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.regionaleconomy.eu\/rivista\/re\/qualita-delle-istituzioni-e-politiche-di-coesione-nel-mezzogiorno\/","title":{"rendered":"Qualit\u00e0 delle istituzioni e politiche di coesione nel Mezzogiorno"},"content":{"rendered":"

Un\u2019ampia letteratura ha dimostrato l\u2019importanza della qualit\u00e0 delle istituzioni come fattore determinante per il successo delle politiche di coesione. In questo lavoro si propone un indicatore di qualit\u00e0 istituzionale calcolato per le singole province italiane, che evidenzia una marcata eterogeneit\u00e0 tra le diverse aree del Paese ed il forte ritardo delle regioni meridionali. L\u2019indicatore finale risulta fortemente correlato sia con i livelli di produttivit\u00e0 osservati nelle province italiane che con il grado di efficienza finanziaria delle regioni nella spesa dei fondi europei. Scarica PDF<\/a><\/em><\/p>\n

1. Introduzione<\/strong><\/p>\n

La politica regionale dell’Unione Europea costituisce, sia in termini di impegno finanziario che di copertura geografica e temporale, uno dei pi\u00f9 importanti programmi mondiali place-based<\/em> di trasferimento e redistribuzione di risorse tra regioni di diversi Paesi, volti a stimolare la crescita nelle aree in ritardo di sviluppo. Le politiche di coesione hanno una storia che supera ormai i quattro decenni, grazie alla creazione del Fondo per lo sviluppo regionale (FESR), nato con l’obiettivo di ridurre le disparit\u00e0 regionali, valorizzare la ricerca tecnologica e promuovere lo sviluppo dei settori energetico, dei trasporti e delle telecomunicazioni. In Italia l’attenzione \u00e8 da sempre focalizzata sulle risorse spese per il Mezzogiorno, che da solo rappresenta l’area sottosviluppata pi\u00f9 estesa dell’Europa Occidentale, oltre ad essere quella ad aver beneficiato della quota pi\u00f9 ampia di finanziamenti. In particolare, il dibattito pubblico sulle politiche territoriali si \u00e8 incentrato prevalentemente sull’ammontare di risorse disponibili e sulla capacit\u00e0 delle pubbliche amministrazioni di utilizzarle completamente. Nonostante l’enorme ammontare di risorse affluite nel tempo nelle regioni meridionali, il divario in termini di reddito pro-capite \u00e8 rimasto sostanzialmente immutato negli anni (secondo i dati Istat da 56, 6 nel 2001 a 55, 4 nel 2019) mentre \u00e8 notevolmente cresciuto quello rispetto ai cittadini dei 27 Paesi dell’Unione Europea, numeri che relegano il Mezzogiorno tra le aree europee con il pi\u00f9 basso reddito pro-capite. Alle stesse conclusioni si perviene se si considera la produttivit\u00e0 del lavoro che, nella media delle regioni meridionali, mostra un gap, inalterato nel tempo, di 25 punti percentuali rispetto al resto del Paese ed un aumento del differenziale rispetto ai Paesi dell’UE.<\/p>\n

L\u2019ampia letteratura economica che ha cercato di valutare in maniera pi\u00f9 diretta gli effetti dei fondi strutturali sui vari territori che sono stati oggetto di intervento conferma la scarsa efficacia delle politiche di coesione nel Mezzogiorno, in cui non si rilevano effetti significativi di lungo periodo sulla crescita economica, mentre segnala risultati contrastanti nelle regioni europee.[1]<\/a> In particolare, Aiello, Pupo (2012) e Albanese et al. (2021) dimostrano l’inefficacia dei fondi europei sulla crescita della produttivit\u00e0 nelle regioni meridionali. Cerciello et al. (2019) evidenziano gli effetti negativi dei fondi europei sulla partecipazione al mercato del lavoro nel Mezzogiorno durante il periodo 2004-2012. Risultati appena pi\u00f9 incoraggianti invece per le regioni meridionali sono quelli contenuti in Giua (2017) e Cerqua, Pellegrini (2018b), seppur essenzialmente riconducibili a effetti di spiazzamento<\/em>, ossia alla ricollocazione di attivit\u00e0 economiche dalle aree limitrofe a quelle interessate dal programma.[2]<\/a><\/p>\n

Una conclusione condivisa \u00e8 che la scarsa qualit\u00e0 delle istituzioni nelle diverse aree, che comprende sia la dimensione politica che economica, costituisca un fattore importante per spiegare sia l\u2019eterogeneit\u00e0 osservata dell\u2019impatto delle politiche di coesione nelle diverse aree, nonch\u00e9 la causa principale della sostanziale inefficacia di queste politiche nel Mezzogiorno.[3]<\/a><\/p>\n

Al fine di individuare i fattori di maggiore criticit\u00e0 che contribuiscono a rendere poco efficaci le politiche di intervento, in questo lavoro si propone un indicatore sintetico di qualit\u00e0 istituzionale calcolato a livello provinciale, che evidenzia la marcata eterogeneit\u00e0 tra le diverse aree del Paese ed il forte ritardo delle regioni meridionali. Viene inoltre considerata la relazione tra l\u2019indicatore di qualit\u00e0 istituzionale e l\u2019effettivo livello di efficienza finanziaria delle regioni nella spesa dei fondi europei relativi al ciclo della politica di coesione 2014-2020.<\/p>\n

2. La qualit\u00e0 istituzionale nelle regioni del Mezzogiorno<\/strong><\/p>\n

In questo paragrafo proponiamo un indicatore sintetico di qualit\u00e0 istituzionale per le province italiane costruito aggregando le informazioni disponibili relativamente a cinque dimensioni: capitale sociale, qualit\u00e0 del capitale umano, efficienza della pubblica amministrazione, dotazione di servizi per lo sviluppo economico e livello di illegalit\u00e0. Oltre ad offrire un aggiornamento rispetto ad alcuni lavori precedenti, nella costruzione dell’indicatore abbiamo inserito alcune variabili, non disponibili in precedenza che, a nostro giudizio, arricchiscono e rendono pi\u00f9 accurata la valutazione del contesto competitivo che caratterizza le regioni italiane.[4]<\/a><\/p>\n

Il primo ambito considerato \u00e8 il capitale sociale<\/em>, inteso come grado di senso civico, valori culturali e cooperazione sociale. La letteratura ha evidenziato che le istituzioni informali, cio\u00e8 l’insieme delle caratteristiche delle organizzazioni sociali come le reti, le norme e la fiducia, influenzano l’efficacia delle politiche regionali di coesione (Accetturo et al., 2014). Per la misurazione del capitale sociale delle province italiane si \u00e8 utilizzato il numero di quotidiani letti per abitante, il tasso di partecipazione sociale, il numero di organizzazioni non profit e il peso delle societ\u00e0 cooperative.<\/p>\n

Nonostante la qualit\u00e0 del capitale umano<\/em> venga considerata in letteratura come un fattore a s\u00e9 stante, riteniamo invece che essa sia intrinsecamente legata anche alla qualit\u00e0 istituzionale. Uno studio di Becker et al. (2013) rileva che durante i tre periodi di programmazione 1989-2006, ben due terzi delle regioni europee, tra cui il Mezzogiorno, presentano delle criticit\u00e0 strutturali, in termini di dotazione di capitale umano, che fanno da tappo all’impatto delle politiche di coesione sulla crescita. La nostra misura di capitale umano \u00e8 ottenuta considerando le seguenti variabili: punteggi medi ai test Invalsi, numero di laureati ogni mille abitanti, possesso di competenze digitali, numero di occupati con laurea in discipline scientifiche-tecnologiche, tasso NEET e tasso di uscita precoce dal sistema di istruzione.<\/p>\n

Un altro aspetto cruciale riguarda il peso delle amministrazioni pubbliche, che possono costituire un volano di sviluppo, oppure un importante elemento di inefficienza da cui discendono la lentezza della burocrazia e i deficit in fase di programmazione dei progetti di investimento. Con riferimento a questo ambito, ci concentriamo sull’efficienza del settore pubblico <\/em>in settori chiave come la sanit\u00e0 locale, il sistema giudiziario e i tempi per la realizzazione delle infrastrutture. Questo indicatore di efficienza \u00e8 costituito dal clearance rate<\/em>[5]<\/a>, la durata dei procedimenti civili, la durata delle opere pubbliche, la raccolta differenziata urbana e il disavanzo regionale nella sanit\u00e0.<\/p>\n

Il quarto ambito, la dotazione di servizi per lo sviluppo economico<\/em>, offre una misura della capacit\u00e0 di favorire, o ostacolare in taluni casi, il potenziale di sviluppo del territorio. Ad esempio, la relativa scarsit\u00e0 di servizi e infrastrutture che caratterizza alcune province, \u00e8 uno degli elementi in grado dispiegare i differenziali di produttivit\u00e0 tra imprese (Manzocchi et al., 2017). La scelta delle variabili si basa sull’assunzione che queste rappresentino una buona approssimazione della qualit\u00e0 del sistema economico, della sua capacit\u00e0 di innovazione, creativit\u00e0 e produttivit\u00e0. Pi\u00f9 precisamente queste sono: la dotazione infrastrutturale, la capacit\u00e0 delle imprese di esportare, la capacit\u00e0 di esportare nei settori a domanda mondiale dinamica, la spesa in ricerca e sviluppo, il grado di diffusione della banda larga nelle imprese, il numero di sportelli bancari, l’intensit\u00e0 brevettuale e la mortalit\u00e0 delle imprese.<\/p>\n

L’ultimo ambito \u00e8 il livello di illegalit\u00e0<\/em>, che cattura la corruzione, l’abilit\u00e0 dell’amministrazione pubblica di garantire una buona qualit\u00e0 di enforcement<\/em> e di tutela del sistema ecologico. Per il Mezzogiorno, studi sui trasferimenti pubblici hanno rivelato come una maggiore dotazione di fondi europei incentivano comportamenti opportunistici, rappresentati dai reati contro la PA (De Angelis et al., 2020). Il livello di illegalit\u00e0 \u00e8 misurato dall’abusivismo edilizio, il tasso di illegalit\u00e0 ambientale, i crimini contro la pubblica amministrazione, gli atti intimidatori nei confronti degli amministratori locali, l’indice di pericolosit\u00e0 fiscale e l’economia sommersa.<\/p>\n

In totale abbiamo utilizzato 28 variabili, osservate dal 2010 al 2018, per costruire un indicatore relativo a ciascuno dei cinque ambiti per le singole province e per le regioni italiane.[6]<\/a> Le variabili successivamente sono state normalizzate al fine di uniformare le loro unit\u00e0 di misura. Su ciascuna variabile, osservata sulla provincia i<\/em> al tempo t<\/em>, \u00e8 stata applicata la seguente trasformazione min-max<\/em>:<\/p>\n

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dove il segno indica la polarit\u00e0 positiva o negativa, rispettivamente, della variabile. Questo metodo trasforma la distribuzione di ogni variabile in modo che il suo valore minimo valga 0 (pessima qualit\u00e0 istituzionale) e il suo valore massimo valga 1 (ottima qualit\u00e0 istituzionale), consentendo di ottenere un ranking provinciale.[7]<\/a><\/p>\n

I risultati per i singoli ambiti e per l\u2019indicatore finale di qualit\u00e0 istituzionale a livello regionale sono riportati nell\u2019Appendice A2. La Figura 1 mostra la distribuzione provinciale dell\u2019indicatore sintetico relativa al 2010 e al 2018. Emerge la presenza di un forte gap istituzionale tra le province del Centro-Nord ai primi posti e quelle del Mezzogiorno agli ultimi posti, con la Calabria fanalino di coda. In termini relativi, \u00e8 importante osservare come il gap tra regioni sviluppate e regioni meno sviluppate sia ancora pi\u00f9 ampio rispetto a quello osservato in termini di reddito pro-capite. Emerge inoltre che il divario istituzionale sia rimasto sostanzialmente inalterato nel corso dell\u2019ultimo decennio.<\/p>\n

La forte correlazione esistente tra l’indice sintetico di qualit\u00e0 istituzionale e la produttivit\u00e0 (valore aggiunto per occupato), entrambe calcolate come medie del periodo 2010-2018 (si veda Figura 2), indica in maniera evidente quanto il restringimento del gap di produttivit\u00e0 tra le regioni del Centro-Nord e quelle del Sud debba passare necessariamente per un miglioramento del contesto economico-sociale che caratterizza il Mezzogiorno.<\/p>\n

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\"\"3. Qualit\u00e0 istituzionale ed efficienza nella spesa dei fondi europei<\/strong><\/p>\n

Questo paragrafo descrive lo stato di avanzamento della spesa comunitaria dei programmi gestiti dalle regioni nel ciclo di programmazione della politica di coesione 2014-2020. Ai fini della valutazione della spesa vengono analizzate per ogni regione sia la capacit\u00e0 di portare a termine i progetti europei che la loro capacit\u00e0 di assorbimento, un esercizio particolarmente interessante alla luce del nuovo ciclo di programmazione e del Next Generation EU<\/em>.<\/p>\n

La Tabella 1 presenta un quadro generale (aggiornamento OpenCoesione<\/em> del 31 marzo 2021) sulle politiche di coesione 2014-2020 in Italia e, nello specifico, lo stato di attuazione dei progetti finanziati attraverso i Fondi strutturali e di Investimento Europei (SIE), del Fondo Nazionale per lo Sviluppo e Coesione (FSC) e del Piano d’Azione per la Coesione (PAC).[8]<\/a> Le regioni meno sviluppate, sebbene facciano registrare un numero di gran lunga inferiore di progetti rispetto a quelle sviluppate, hanno ricevuto la quota maggiore di finanziamenti europei, ottenendo il 65% dei finanziamenti complessivi. Un primo elemento per la valutazione della spesa riguarda la capacit\u00e0 di utilizzazione dei progetti europei a livello locale. Questa \u00e8 calcolata come il rapporto tra il numero di progetti conclusi o liquidati, ovvero quelli con un avanzamento finanziario superiore al 95%, e il numero di progetti finanziati. Dal calcolo di questo rapporto, \u00e8 possibile stilare una classifica regionale del livello di efficienza realizzativa<\/em> in ambito di progetti europei. Seppur in maniera meno marcata rispetto agli indicatori presentati in precedenza, si evidenzia anche in questo caso un ritardo delle regioni meno sviluppate nei confronti delle altre. In cima al ranking<\/em> svetta la Lombardia con il 98% di capacit\u00e0 di utilizzazione dei progetti europei, mentre in coda troviamo la Calabria dove meno di un progetto su due viene portato a termine.<\/p>\n

Un dato ancor pi\u00f9 interessante, che offre invece una lettura sulla capacit\u00e0 di assorbimento dei due fondi strutturali principali, FESR e FSE, \u00e8 rappresentato dal rapporto tra pagamenti e le risorse pubbliche programmate. Siccome le regioni meno sviluppate in genere dispongono di un ammontare di risorse decisamente pi\u00f9 elevato rispetto a tutte le altre, si \u00e8 provveduto al calcolo di un indicatore ponderato di assorbimento dei fondi, che offre una misura per ogni regione dell\u2019effettivo livello di efficienza finanziaria<\/em>, con pesi attribuiti in base sia all’incidenza dei pagamenti che degli stanziamenti per ogni regione sul rispettivo totale nazionale. La Figura 3, oltre a evidenziare una capacit\u00e0 di assorbimento modesta dei fondi europei sia per le regioni meno sviluppate che per quelle in fase di transizione[9]<\/a>, mette in risalto una forte correlazione tra l’indice sintetico di qualit\u00e0 istituzionale e l’indicatore ponderato di efficienza finanziaria. Sebbene sia un’analisi puramente descrittiva e senza pretesa di indicare nessi di causalit\u00e0 e, inoltre, la regola n+3 consenta di utilizzare i fondi entro tre anni dall’impegno a bilancio, \u00e8 evidente che le regioni del Mezzogiorno, caratterizzate da una minore qualit\u00e0 istituzionale, sono associate a una scarsa capacit\u00e0 di assorbimento dei progetti europei.<\/p>\n

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\"\"4. Considerazioni conclusive<\/strong><\/p>\n

Il nuovo ciclo di programmazione 2021-2027 e le ingenti risorse messe a disposizione dal Next Generation EU <\/em>costituiscono una occasione unica, forse irripetibile, per rilanciare la crescita del nostro Paese e soprattutto del Mezzogiorno. Tuttavia, perch\u00e9 ci\u00f2 avvenga \u00e8 necessario non ripetere gli errori di un ormai lungo passato caratterizzato da una sostanziale inefficacia delle politiche di coesione nella riduzione dei divari esistenti. Il miglioramento della qualit\u00e0 della governance richiede perci\u00f2 un approccio diverso, basato sull’utilizzo delle informazioni e delle metodologie disponibili, al fine di incidere su quei fattori che hanno reso poco efficaci in passato gli interventi effettuati nelle aree in ritardo.<\/p>\n

L’evidenza empirica segnala che la politica di coesione ha finora prodotto risultati decisamente deboli nel Mezzogiorno a causa, tra le altre cose, dei divari di qualit\u00e0 istituzionale, condizione considerata imprescindibile per l’efficacia delle politiche. Alla luce del cattivo posizionamento dell’Italia e, in particolare, delle regioni meridionali rispetto al resto dell’Unione Europea, una politica di interventi, da attuarsi anche tramite risorse di provenienza nazionale, volta a migliorare il livello di capitale umano e la qualit\u00e0 socio-istituzionale rappresenta una strada obbligata per migliorare l’impatto delle politiche di coesione nelle regioni meridionali.<\/p>\n

Questo lavoro mette in risalto il ruolo esercitato dalla qualit\u00e0 istituzionale, calcolata come indicatore sintetico utilizzando 28 variabili da fonti diversificate, riflettendo innanzitutto la capacit\u00e0 del personale amministrativo e burocratico delle amministrazioni locali, molto coinvolto nella gestione dei fondi strutturali, oltre che il contesto competitivo che caratterizza le regioni italiane. L\u2019analisi condotta segnala chiaramente che la capacit\u00e0 di spendere i fondi europei a livello regionale sia molto differente, evidenziando un dualismo importante tra Nord e Sud, e in maniera ancora pi\u00f9 marcata, tra regioni meno sviluppate e in fase di transizione da una parte e il resto delle regioni dall’altra. Perci\u00f2 si rendono necessari piani formativi per dotare la nuova pubblica amministrazione di quelle competenze interdisciplinari necessarie per gestire le complessit\u00e0 e le tecnicalit\u00e0 richieste per una pi\u00f9 efficiente gestione delle risorse pubbliche e l\u2019introduzione di pratiche gestionali moderne e semplificate.<\/p>\n

Secondo quanto previsto dal Piano nazionale di ripresa e resilienza, il rilancio del paese passer\u00e0 anche attraverso un ambizioso piano di riforme, per affrontare finalmente i limiti strutturali che ne frenano la crescita. Gli effetti delle riforme non saranno tuttavia immediati, mentre \u00e8 di primaria importanza l\u2019esigenza di gestire sia con accortezza che con tempestivit\u00e0 i fondi destinati alle regioni del Mezzogiorno. Se la conseguenza \u00e8 la perdita di finanziamenti, si rende necessario un rafforzamento della governance anche mediante meccanismi di supervisione potenziati per le regioni in ritardo di sviluppo, che dall\u2019analisi mostrano chiare difficolt\u00e0 nella spesa dei fondi della politica di coesione.<\/p>\n

Bibliografia<\/strong><\/p>\n

    \n
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    Note:<\/strong><\/p>\n

    [1]<\/a> I contributi pi\u00f9 recenti che hanno investigato l\u2019impatto delle politiche di coesione a livello europeo sulla crescita del PIL pro-capite e sull’occupazione segnalano un effetto positivo e statisticamente significativo, seppur modesto (Becker et al., 2010, 2013 e 2018; Pellegrini et al., 2013; Aiello e Foglia (2017); Foglia 2017; Cerqua, Pellegrini, 2018a; Fiaschi et al., 2018, Crescenzi, Giua, 2020).<\/p>\n

    [2]<\/a> Per un\u2019ampia rassegna di studi sull\u2019impatto delle politiche di coesione nel Mezzogiorno si veda Accetturo, de Blasio (2019).<\/p>\n

    [3]<\/a> Rodriguez-Pose, Garcilazo (2015), tra gli altri, hanno dimostrato l\u2019importanza della qualit\u00e0 delle istituzioni per il successo delle politiche di coesione a livello europeo. Un’ampia letteratura ha, inoltre, preso in esame il ruolo del capitale territoriale, inteso come l’insieme di risorse umane, ambientali e organizzative dalla cui dotazione dipende il potenziale di sviluppo regionale (Becker et al., 2013; Fratesi, Perucca, 2019; Bachtrogler et al., 2020).<\/p>\n

    [4]<\/a> La scelta degli ambiti \u00e8 effettuata in larga misura sulla base del World Governance Indicator (WGI) della Banca Mondiale, che \u00e8 un indice della qualit\u00e0 dell’azione pubblica nei diversi stati europei (Kaufmann et al., 2010). Si veda inoltre Nifo e Vecchione (2015).<\/p>\n

    [5]<\/a> Il clearance rate \u00e8 una misura di efficienza del sistema giudiziario e monitora la capacit\u00e0 dei singoli uffici di smaltire i procedimenti sopravvenuti ed \u00e8 ottenuto dal rapporto tra procedimenti definiti e procedimenti sopravvenuti.<\/p>\n

    [6]<\/a> La lista completa delle variabili \u00e8 riportata nell\u2019Appendice A1.<\/p>\n

    [7]<\/a> Ogni indicatore \u00e8 la media aritmetica delle variabili normalizzate del rispettivo ambito. Infine, l’indice finale di qualit\u00e0 istituzionale \u00e8 ottenuto da una media ponderata dei 5 indicatori con pesi assegnati tramite Principal Component Analysis (PCA). Pi\u00f9 precisamente, si calcola la PCA su tutto il campione e si stima la prima componente principale (che presenta un autovalore maggiore di 1 e che spiega circa il 75% della varianza complessiva) che attribuisce direttamente i pesi a ogni indicatore.<\/p>\n

    [8]<\/a> Bisogna considerare che le politiche di coesione sono finanziate sia da fondi europei, ai quali \u00e8 associato un co-finanziamento nazionale, sia da fondi nazionali. I dati mostrati in Tabella 1 fanno riferimento esclusivamente all’ammontare del finanziamento europeo.<\/p>\n

    [9]<\/a> Nel ciclo di programmazione 2014-2020 le regioni in transizione sono Abruzzo, Molise e Sardegna, il cui Pil pro-capite \u00e8 tra il 75 e il 90% della media UE. Sullo stato di avanzamento della spesa comunitaria in Italia si veda anche Aiello e Foglia (2019) e Marinuzzi e Tortorella (2021).<\/p>\n

    Tabella Appendice A1<\/strong> Definizione delle variabili, fonti e periodo di riferimento.<\/p>\n

    Tabella Appendice A2 <\/strong>Indici sintetici di qualit\u00e0 istituzionale per regione, anno 2018.<\/p>\n

    Per l’Appendice scarica il saggio in formato PDF<\/a><\/p>\n

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